De toenemen macht van ngo's in Bangladesh

Om veranderende machtsrelaties tussen staten en ngo’s te bespreken is het handig om een concreet voorbeeld te geven. In deze blogpost zal ik dat doen aan de hand van een artikel over de veranderende machtsrelaties tussen staat en ngo’s in Bangladesh: Haque, M. S. (2002). The Changing Balance of Power between the Government and NGOs in Bangladesh.

Bangladesh is een land met een zeer grote aanwezigheid van ngo’s. Er zouden om en bij de 23000 ngo’s gevestigd zijn in het land (Haque, 2002, p421). Het gaat om een brede waaier aan ngo’s die alle soorten en vormen van ontwikkeling nastreven zoals gezondheidzorg, onderwijs en vrouwenemancipatie. De belangrijkste activiteit van ngo’s in Bangladesh is echter het verstrekken van microkrediet. De wereldwijd bekende Grameen Bank (www.grameenfoundation.org), gesticht door Mohamed Yunus (nobelprijs voor de vrede in 2006), was hierin een voorloper en is nog steeds een van de grootste ngo’s in het land.

De toename van het aantal ngo’s in Bangladesh is begonnen in de jaren ‘80, mede dankzij de pogingen van het militaire regime (1975-1990) om via gecoöpteerde ngo’s legitimiteit te verwerven bij de bevolking. Tegelijk spelen ook de enorme problemen die het land ondervond tijdens en na het militaire regime een rol. Bangladesh neemt de 146ste plaats in op de Human Development Index, 40% van de bevolking leeft in armoede en het is tegelijk een van de dichtst bevolkte gebieden ter wereld (Haque, 2002, p414). Wereldwijd was er een toename van het aantal ngo’s onder invloed van de Structurele Aanpassingsprogramma’s (SAPs). Die stimuleerden de staat om te investeren in de economie ten koste van activiteiten als onderwijs, gezondheidszorg of bijvoorbeeld watervoorziening. Tegelijk werden ngo’s gepromoot door de Wereldbank als goede partners voor ontwikkeling (Kamat, 2004, p160).

Haque (2002) problematiseert deze terugtrekking van de staat uit de basisdiensten. In Bangladesh heeft dit er volgens hem toe geleid dat ngo’s monopolies zijn gaan ontwikkelen in bepaalde activiteiten zoals kredietverstrekking of gezondheidszorg. Dit heeft gevolgen voor de machtsrelaties tussen ngo’s en de staat op verschillende vlakken. Ngo’s zijn bijvoorbeeld actief in de politieke vorming van burgers terwijl hun eigen medewerkers vaak opkomen bij lokale verkiezingen. Belangrijk om weten hierbij is dat de sector gedomineerd wordt door drie grote spelers die 60 % van alle leden hebben (Haque, 2002, p426). Dit vergroot de mogelijkheden voor ngo’s om het beleid te beïnvloeden, ook als het gaat over overheidsbeleid ten aanzien van ngo’s zelf. Daarbij komt dat ngo’s veel zichtbaarder zijn voor de bevolking in sectoren die voor hen van groot belang zijn. Gezondheidszorg, watervoorziening en kredietverstrekking zijn cruciale diensten voor de arme bevolking.

Financieel worden ngo’s steeds onafhankelijker van de staat omdat ze in toenemende mate winstgevende activiteiten uitbouwen (Haque, 2002, p421). Hoewel ngo’s vaak verondersteld worden niet gericht te zijn op winst, investeren ze steeds meer in bedrijven. Het gaat dan onder meer om bedrijven die koelinstallaties en telefoonsystemen installeren of de overname van noodlijdende overheidsbedrijven (1). Deze winstgevende activiteiten zorgen ervoor dat de staat minder inspraak heeft in hoe het geld van ngo’s besteed moet worden. Tegelijk worden ngo’s door hun omvang en goede imago ten opzichte van de staat belangrijke concurrenten voor het binnenhalen van buitenlandse fondsen. Ook binnen de ngo sector is veel ongelijkheid, zo gaan 60 % van al de buitenlandse fondsen naar acht ngo’s (0,04 % van het totale aantal ngo’s in Bangladesh) (Haque, 2002, p426).

Publieke aansprakelijkheid wordt elders op de blog besproken, maar het is toch belangrijk ook hier te wijzen op het feit dat ngo’s niet aansprakelijk zijn tegenover de bevolking, maar tegenover hun donoren of moeder ngo’s. Niets garandeert bovendien dat ngo’s intern even democratisch zijn als de doelstellingen van hun projecten. Kaderleden worden bijvoorbeeld vaak niet verkozen en de rol van charismatische leiders of stichters is in veel gevallen onbetwist. Hoewel 90 % van alle leden van de Grameen Bank vrouwen zijn, vertegenwoordigen zijn slechts vier tot zes procent van de lokale managers (Haque, 2002, p426).

Haque vat al deze ontwikkelingen samen als het herschrijven van het sociale contract (Haque, 2002, 425). De bevolking kan niet meer via haar stem, hoe minimaal die soms ook is, invloed uitoefenen op het beleid. Zij wordt door deze ontwikkelingen verplicht om te werken via ngo’s waar ze geen zeggenschap over heeft. Dit zorgt met andere woorden voor het depolitiseren van de problemen van de bevolking en met name van armoede. Ngo’s zorgen wel voor basisvoorzieningen maar niet voor structurele veranderingen. Door de diversiteit en onderlinge concurrentie is het zelfs mogelijk dat zij verdeeldheid zaaien onder potentiële bondgenoten voor politieke bewegingen. Illustratief voor de depolitisering van de problemen van de armen is de voorwaarde die hoort bij het eerder vernoemde promoten van ngo’s door de Wereldbank (zie hoger in deze blogpost). De Wereldbank ziet ngo’s als goede partners voor ontwikkeling enkel op voorwaarde dat zij hun politieke karakter verkleinen (Kamat, 2004, p168).

Kamat (2004) heeft het in deze context over de privatisering van de publieke sfeer. Burgers worden onder invloed van deze ontwikkelingen cliënten van een markt met basisvoorzieningen waarop zij in principe recht hebben. Hoewel ze meestal niet moeten betalen voor de diensten van ngo’s hebben burgers geen instrumenten om die rechten af te dwingen. Macht verschuift daarmee niet alleen van staat naar ngo maar ruimer gezien ook van burger naar donor.

Toch is het belangrijk ook de analyse van Haque kritisch te bekijken. Zoals in een andere blogpost (De legitimiteitsvraag van ngo’s) wordt aangehaald moet ook de werking van staten niet worden overroepen. In veel gevallen is de werking van de staat echt ontoereikend en bieden ngo’s een oplossing voor soms levensbedreigende situaties. Ook kunnen zij een belangrijke rol spelen in het emanciperen van arme groepen. De analyse van Haque is echter waardevol omdat ze ons wijst op het gevaar dat ngo’s kunnen vormen door niet-structurele oplossingen te bieden. Staten worden op die manier als het ware verslaafd aan ngo’s en donoren zonder zelf structurele oplossingen te ontwikkelen. Ngo’s worden op die manier zelf structuren waar niemand nog omheen kan. Het volledige systeem van basisvoorzieningen is dan niet afhankelijk van de bevolking van een land, maar van het beleid van donoren. Eens die geldkraan opdroogt staat de arme rurale bevolking van Bangladesh terug bij af.

-----------------------------------------------------------------------------------------

(1) http://www.gdrc.org/icm/summary.html

Haque, M. S. (2002). The Changing Balance of Power between the Government and NGOs in Bangladesh. International Political Review / Revue internationale de science politique, 23 (4), 411-435.

Kamat, S. (2004). The privatization of public interest: theorizing NGO discourse in a neoliberal era. Review of International Political Economy, 11 (1), 155-176.

De legitimiteitsvraag van NGO's

Zoals reeds werd aangehaald in de vorige posts (zie Zijn NGO's de nieuwe kolonisten?), is één van de meest opvallende kenmerken van de toenemende globalisering dat, na een lange en vrij stabiele periode waarin de loci of control zich voornamelijk binnen politiek en juridisch soevereine staten bevond, de rol en de invloed van nationale regeringsautoriteiten nu tanende is (Ossewaarde, Nijhof & Heyse, 2008, p 43). De ruimte die op deze manier wordt gecreëerd, wordt gedeeltelijk ingenomen door supranationale of internationale autoriteiten, maar daarnaast zijn ook internationale NGO’s meer en meer geneigd hierbinnen een rol te spelen (Vedder, 2003). De legitimiteit waarmee NGO’s dit doen is dan ook een hot issue.

Om deze problematiek verder te verduidelijken zal een artikel van Vivien Collingwood, namelijk “Non-governmental organisations, power and legitimacy in international society” worden besproken. Volgens haar hebben NGO’s doorheen de tijd aanspraak trachten te maken op legitimiteit door middel van enkele bekende argumenten. Zo wordt vaak aangehaald dat NGO’s een zekere morele legitimiteit afleiden uit de basisprincipes waarop zij steunen. Universele waarden als menselijke gelijkheid, waardigheid, onpartijdigheid, rechtvaardigheid, vrijheid en persoonlijke en collectieve verantwoordelijkheid staat hierin centraal. Deze morele waarden geven NGO’s een zekere normatieve legitimiteit, waardoor de uitdrukking en de erkenning van deze fundamentele ethiek dan ook essentieel is (Ossewaarde, Nijhof & Heyse, 2008). Daarnaast beroepen zij zich op het feit dat zij binnen de internationale arena geen specifieke mandaten dienen na te leven, zij niettemin legitimiteit halen uit het feit dat zij werken conform aan de nationale en internationale wetgeving (Slim, 2002). Niet zelden halen zij hieruit ook de basis voor de morele legitimiteit die net besproken werd (Collingwood, 2006, p.447). Maar ook zaken als politieke of financiële onafhankelijkheid, een enorme ledenbasis en partnerships met andere organisaties, worden regelmatig aangehaald als basis van hun legitimiteit (Covey, 1995). 

Als antwoord hierop worden vaak een aantal tegenargumenten geformuleerd die steunen de maten waarin NGO’s een aantal liberale karakteristieken missen zoals een gebrek aan representativiteit (zie De toenemende macht van NGO's) en accountability (Collingwood, 2006, p. 448). Typisch, nemen deze tegenargumenten 3 vormen aan. Ten eerste wordt vaak aangehaald dat hoewel NGO’s vandaag een grotere invloed op de wereld kunnen uitoefenen dan ooit tevoren, de mate van representativiteit en accountability hierin niet gevolgd zijn. Een vaak gehoorde kritiek met betrekking tot de legitimiteit van NGO’s is dan ook dat zij volgens Beetham’s concept van legitimiteit op een fundamenteel ondemocratische basis werken. Niet alleen zouden op deze manier de mensen die NGO’s menen te vertegenwoordigen vaak maar weinig inspraak krijgen, donors en grote geldschieters zouden daarentegen vaak een te grote inspraak krijgen. Aangezien NGO’s aanspraak maken op een zekere morele legitimiteit op basis van onderliggende universele principes, heeft een tweede groep argumenten dan weer betrekking op het al dan niet bestaan van deze ‘universele’ waarden. En een derde en laatste groep argumenten trekt dan weer de effectiviteit van humanitaire acties, geleid door NGO’s, in twijfel (Collingwood, 2006, p.448-450). 

Omdat accountability echter in een volgende post zal worden behandeld (zie NGO's en accountability), lijkt het mij best om dieper in te gaan op de eerste twee tegenargumenten, die betrekking hebben op de representativiteit van NGO's. Hoewel deze argumenten met betrekking tot een ontbrekende democratische basis, al dan niet gedeeltelijk, door verschillende auteurs worden ondersteund (zie Lehr-Lehnardt, 2005 en Ossewaarde, Nijhof & Heyse, 2008), haalt Collingwood aan dat deze vanuit een puur theoretisch oogpunt fundamenteel onjuist zijn. Zij leent hierin Edwards’ definitie van de term legitimiteit, namelijk "legitimacy is generally understood as the right to be an do something in society – a sense that an organization is lawful, admissible and justified in its chosen course of action." (Edwards geciteerd in Collingwood, 2006, p. 444). Met andere woorden, enerzijds wordt legitimiteit verbonden aan een aantal grondwettelijke principes, maar anderzijds blijft de perceptie van legitimiteit afhankelijk van een arbitraire visie. Wat legitimiteit precies behelst en hoe men hiertoe komt blijft dan ook problematisch. Zo werd met betrekking tot de tegenargumenten die daarnet werden aangehaald, de onterechte vergelijking gemaakt tussen democratische natiestaten en NGO’s. Het argument dat NGO’s niet democratisch zijn omdat zij niet dezelfde criteria hanteren als natiestaten, kan dan ook verworpen worden. Zij wordt hierin bijgestaan door Vedder die stelt dat een directe toepassing van Beetham’s legitimiteitsconcept net iets te kort door de bocht genomen is. Zo stelt hij dat het concept van Beetham uitdrukkelijk werd toegespitst op nationale overheden. De belangrijkste verschillen liggen er dus in dat ten eerste, een nationale overheid steun zoekt voor zijn activiteiten die bijna alle aspecten van het leven van zijn burgers betreft, terwijl een NGO slechts streeft naar toestemming om bepaalde activiteiten uit te voeren. En ten tweede, heeft het concept van Beetham ook een belangrijke socio-historische component, namelijk dat de regels waarmee een organisatie in overeenstemming moet zijn, zijn inherent arbitrair en nemen derhalve in elke staat, elke maatschappij, elke cultuur gemakkelijk een eigen vorm aan. Deze zullen natuurlijk niet in elk land of maatschappij volledig verschillend zijn, maar niettemin zullen er belangrijke verschillen verschijnen. Nu vormt dit uiteraard geen probleem zolang het werkingsgebied van het concept wordt beperkt tot de context van één land of maatschappij. Zodra het werkingsgebied de context van één land overtreft kunnen zich echter problemen voordoen wegens culturele en conventionele verschillen. Op deze manier ontstaan problemen wanneer Beetham’s legitimiteitsconcept wordt toegepast op NGO’s die werken in een internationale arena (Vedder, 2003, p.3). 

Verder is de kritiek op de zogenaamde democratische basis van NGO's volgens Collingwood tevens fundamenteel onjuist, omdat de mate waarin natiestaten zélf falen met betrekking tot deze standaarden hierbij niet wordt erkend. Op deze manier worden NGO's dus opnieuw tegenover een onbereikbaar ideaal geplaatst. Nochtans wordt het gezag en de openbare integriteit van de liberale democratische staat alsmaar verder aangetast door private machten en belangen. Doorheen de jaren werd het openbaar belang steeds meer geërodeerd door de privatisering van openbare activa, het plaatsen van de marktdynamiek in het ideologische hart van modern bestuur, en de toenemende verstrengeling overheids- en collectieve belangen. Hierbinnen kunnen NGO’s uiteraard gezien worden als een onderdeel van deze privatisering van openbare macht. Hét grote verschil tussen NGO’s en andere actoren uit de publieke en privé-sector is dat NGO’s niet worden geleid door een winstoogmerk. Als dusdanig, kunnen zij dienst doen als controle en counterbalance mechanismen op de overheid. Op deze manier bestaat de mogelijkheid dat NGO’s een principiële legitimiteit onttrekken aan de ontbrekende legitimiteit van nationale overheden. (Collingwood, 2006, p. 452-453).

Zonder hierbij een waardeoordeel uit te spreken in verband met de legitimiteit van NGO's op zich, kan gesteld worden dat het enerzijds niet verantwoord is NGO's te beoordelen aan de hand van idealen waar zelfs inherent democratische instellingen niet aan kunnen voldoen. De legitimiteit van NGO’s en de legitimiteit van nationale overheden zijn met andere woorden, niet zonder meer volgens dezelfde maatstaven te vergelijken. Anderzijds kan het concept legitimiteit met betrekking tot NGO's niet zomaar gelijk gesteld worden aan de mate van representativiteit die door de organisatie wordt gehanteerd. Aangezien dergelijke niet-gouvernementele organisaties werken volgens geheel eigen wetmatigheden dient men om de legitimiteit te erkennen, enerzijds blijk te geven van een diepere kennis van de interne werking en kenmerken eigen aan NGO’s en anderzijds dient men de bredere internationale en interculturele context waarbinnen NGO's opereren hierbij binnen beschouwing te nemen. 

----------------------------------------------------------------------------------

Atack, I. (1999). Four Criteria of Development NGO Legitimacy. World Development, 27 ( 5), 855-864.

Collingwood, V. (2006). Non-governmental organisations, power and
legitimacy in international society. Review of International Studies, 32, 439–454.

Covey, J. G. (1995). Accountability and Effectiveness of NGO Policy Alliances. Journal of International Development, 7 (6),857-867.

Lehr-Lehnardt, R. (2005). NGO Legitimacy: Reassessing Democracy, Accountability and Transparency. Cornell Law School. Cornell Law School LL.M. Papers Series, 6. 

Geraadpleegd op 03/12/2008 op http://lsr.nellco.org/cornell/lps/clacp/6

Ossewaarde, R., Nijhof, A. & Heyse, L. (2008). Dynamics of NGO Legitimacy: How Organising Betrays Core Missions of INGOs. Public Administration and Development, 28 (1), 42-53.

Slim, H. (2002). By What Authority? The Legitimacy and Accountability of Non-governmental Organisations. The Journal of Humanitarian Assistance. 

Geraadpleegd op 03/12/2008 op http://www.jha.ac/articles/a082.htm

Vedder, A.H. (2003). Internet NGOs: Legitimacy and Accountability. In R. Traunmuller (Ed.), Electronic Government. Lecture Notes in Computer Science 2739. (49-54). Berlin: Heidelberg.

NGO's en accountability

De vraag naar accountability van NGO’s is een belangrijk onderdeel van het hele debat over de toenemende macht van de niet-gouvernementele sector. Uit de blog De legitimiteitsvraag van NGO's blijkt dat accountability van aanzienlijk belang is voor de legitimiteit van NGO’s. Accountabilty houdt in dat men verantwoordelijk is voor de daden die men stelt en dat men een uitleg moet kunnen geven aan de belanghebbers wanneer die erom vragen.

In het artikel “Asking the do-gooders to prove they do good”, verschenen op 3 januari 2004 in de New York Times (1), wordt de discussie over accountability van NGO’s geschetst. Meer accountability wordt door sommigen gezien als een gevaar voor de werking van NGO’s en afgedaan als een vraag vanuit bepaalde politieke agenda’s. Anderen, zoals The American Enterprise Institute (AEI), menen dat er meer transparantie en meer duidelijkheid moet zijn over de werking en de rol van NGO’s. Binnen deze groep bestaat echter geen eensgezindheid over hoe accountability van NGO’s nu versterkt kan worden. Moeten donors of begunstigden over de werking van de NGO’s oordelen? Of dient die taak toegewezen te worden aan een onafhankelijke watchdog? En op basis waarvan moet het slagen van een NGO gemeten worden? Aan de hand van korte termijn resultaten of een verbetering op lange termijn?

Het is van belang te weten dat de periode van het blinde vertrouwen in formele instituties, zoals regering, zakelijke en private corporaties en instellingen van de civiele maatschappij, voorbij is. We bevinden ons nu in het tijdperk van accountability.(2) Specifiek voor NGO’s komen daar nog volgende elementen bij. Ten eerste is het politieke landschap de laatste jaren sterk veranderd. Regeringen zijn niet langer de enige speler en moeten rekening houden met de zakenwereld en civil society. NGO’s worden een belangrijke partner in het uitwerken van het globale beleid en zijn als nieuwe sociale actoren nodig om de globale sociale problemen zoals klimaatswijziging, waterschaarste, honger, … aan te pakken. Er bestaan echter geen afgelijnde rechten en verantwoordelijkheden voor NGO’s, hoewel zij dus van steeds groter belang zijn. Ten tweede hebben NGO’s op nationaal niveau functies overgenomen die traditioneel door de staat verwezenlijkt werden. De sector is hierin zo gegroeid dat zij beschouwd wordt als een rivaal voor de staat. Ten derde duiken er ook binnen de sector van NGO’s schandalen op: corruptie, gebrek aan transparantie, belangenconflicten, … (3) Met dit alles in gedachten is het niet verwonderlijk dat er zich een debat ontwikkeld over NGO’s en hun accountability.
Er zijn verschillende vormen van accountability waarvan er hier enkele worden beschreven. Upward accountability is de verantwoordingsplicht ten opzichte van externe actoren zoals donors en regeringen en komt meestal neer op de verplichting aan te tonen dat de gekregen middelen goed besteed zijn en dat er resultaten geboekt zijn. Daartegenover staat downward accountability oftewel de verantwoording ten aanzien van de begunstigden. Hebben zij voordeel gehaald uit het optreden van de NGO? Er is ook een onderscheid tussen functionele en strategische accountability, waarbij het eerste de nadruk legt op concrete vereisten die op korte termijn verwezenlijkt worden en het tweede focust op het meten van de impact op het grotere geheel en dit op lange termijn.(2)
Jordan geeft een overzicht van mogelijke accountability-mechanismen. Instrumenten zoals jaarrapporten, boekhouding, onafhankelijke evaluaties, audits, … worden vooral gebruikt voor upward accountability. Indien deze instrumenten op zorgzame wijze worden toegepast, kunnen zij bijdragen aan het verbeteren van de infrastructuur van de NGO en tegemoetkomen aan de vragen van de belanghebbers in se donors en regeringen, maar zij hebben ook beperkingen. Ze zijn kostelijk en vragen veel tijd, ze zijn niet flexibel en ze worden teveel gestuurd door de noden van de donors en de regeringen in plaats van die van de NGO’s. Accountability moet meer gezien worden als een onderhandeld proces met interne en externe belanghebbers en dit zowel upward als downward, dan als de optelsom van enkele instrumenten.(3)

De focus ligt nu echter op upward en functionele accountability terwijl de downward en strategische kant wordt verwaarloosd. Zoals al vermeld heeft het eerst genoemde mechanisme enkele grote tekortkomingen. Dit kan er zelfs toe leiden dat ze bij toepassing net een contraproductief effect veroorzaken. Een casestudie bij Amnesty Ireland maakt duidelijk dat onder druk van de donormarkt (de vrees om fondsen te verliezen, de nood om zich te onderscheiden van andere NGO’s) gekozen wordt voor hiërarchische, functionele accountabilty terwijl men eigenlijk een meer holistische, strategische accountability wou, d.i. een verantwoording naar een heel spectrum van belanghebbers met de nadruk op resultaat op lange termijn en met erkenning van het belang om te kunnen leren uit de resultaten van het accountability-proces. Daarbij komt nog de paradoxale vaststelling dat velen binnen de organisatie de hiërarchische accountability als een bedreiging zien voor de effectiviteit van Amnesty’s missie.(4)
De vraag naar meer accountability van NGO’s wordt vooral gesteld door critici die, buiten enkele uitzonderingen, niet inzitten met het verbeteren van de NGO-werking. De belangrijkste drijfveer is van politieke aard: men voelt zich bedreigd door de toenemende macht en invloed van NGO’s en zien hen als een uitdaging voor de bestaande machtsrelaties.(2) De vorm van accountability die steeds vooruit geschoven wordt is net die vorm die een contraproductief effect kan hebben, namelijk de upward functionele accountability. Toch hebben NGO’s er baat bij zich bezig te houden met het accountability-debat. Zo kunnen ze in eerste instantie de mechanismen afweren die ongunstig zijn en niet gericht zijn op het verbeteren van de organisatie. Vervolgens kunnen ze zich verantwoorden ten aanzien van zij die onderhevig zijn aan hun beslissingen, voornamelijk dus de begunstigden. Ten derde kunnen zij de accountabilty-mechanismes gebruiken om in de toekomst betere resultaten te bekomen en ten vierde kan de rol van de NGO nog versterkt worden. Om deze doelen te bereiken, is echter een andere vorm van accountability nodig dan donoren traditioneel voorstellen, meerbepaald een downward en strategische accountabilty. (3)

Afsluitend kunnen we stellen dat accountability een positieve impact kan hebben op de werking van NGO’s, maar enkel indien gekozen wordt voor een vorm van accountability die aansluit bij de specifieke noden van de sector. De focus moet liggen op een verantwoordingsplicht naar de begunstigden, resultaten op lange termijn en de mogelijkheid om via de verantwoordingsprocedure bij te leren. NGO’s zelf zijn er zeker mee bezig, zo getuigt het Charter van Accountability (5). Jammer genoeg hebben zij die het hardst roepen om meer NGO-accountability een andere agenda, meer bepaald het beteugelen van de invloed van NGO’s via een accountability-mechanimse dat contraproductief kan zijn.

(1) Christensen, J. (3 januari 2004). Asking the do-gooders to prove they do good. New York Times. Geraadpleegd op http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9C00E0D71631F930A35752C0A9629C8B63.
(2) Naidoo, K. (2003). Civil society accountability: “Who guards the guardians?”. Geraadpleegd op 5 december 2008 op http://www.gdrc.org/ngo/accountability/ngo-accountability.pdf.

(3) Jordan, L. (2003). Mechanisms for NGO accountability. Geraadpleegd op 5 december 2008 op http://www.gppi.net/fileadmin/gppi/Jordan_Lisa_05022005.pdf.
(4) O’Dwyer, B. & Unerman, J. (2008). 'The paradox of greater NGO accountability: a case study of Amnesty Ireland', Accounting, Organizations and Society 33: 801-824. Te raadplegen op http://www.sciencedirect.com/science/article/B6VCK-4S3G9K9-1/2/19de5f408981e99046f6575de88ff0bd.
(5) International Non Governmental Organisations Accountability Charter, 20 december 2005. Geraadpleegd op http://www.ingoaccountabilitycharter.org/.

Concurrentie tussen NGO's

Steeds meer NGO’s en steeds meer macht voor NGO’s … De indrukwekkende toename van het aantal NGO’s kan niet anders dan aanleiding geven tot een concurrentie ertussen. Er zijn namelijk veel meer kandidaten voor het bekomen van fondsen en het uitwerken van projecten. Wat zijn de gevolgen van deze concurrentie? Is er een negatieve impact op de werking van de NGO’s? Ondergaan de begunstigden van NGO-werking nadelige gevolgen? Of leidt meer concurrentie tussen NGO’s net tot voordelen, zoals meer legitimiteit en accountability van NGO’s(Cfr. De legitimiteitsvraag van NGO’s en Ngo's en accountability) ?

Als vertrekpunt neem ik het wetenschappelijk artikel “The NGO Game: Cooperation and competition between NGOs in Tanzania”. (1) Een toenemend aantal NGO’s vestigt zich in Tanzania en de auteur vraagt zich af of dit tot samenwerking of tot concurrentie leidt. Er worden twee theorieën over collectieve actie aangehaald. Enerzijds Olsons theorie die stelt dat hoe groter de groep wordt, hoe minder samenwerking er zal zijn. Dit komt doordat de individuele voordelen van samenwerking in een grotere groep beperkt zijn en de kost van de collectieve actie dus oploopt. Normaal gezien werkt dit principe niet voor ‘non-market’ groepen zoals NGO’s. NGO’s zijn in eerste instantie immers niet elkaars concurrent, in tegen stelling tot bedrijven in de profitsector. Dit verandert echter wanneer de toevoer van middelen gefixeerd wordt, meer bepaald wanneer het moeilijk wordt om nieuwe donors aan te trekken. Op dat moment wordt de ‘non-market’ plots een ‘market’ waar NGO’s het tegen elkaar moeten opnemen om de eigen fondsen te verzekeren. En dan is het gedaan met de samenwerking. Dit proces wordt wel eens de ‘marketization of NGO’s’ genoemd. Anderzijds is er de theorie van Wade. Hij meent dat samenwerking, zonder individuele beweegredenen, bij een opeenhoping van NGO’s toch kan indien de collectieve voordelen voldoende hoog zijn. Bijgevolg ziet Wade de samenwerking tussen NGO’s eerst toenemen bij een stijgend aantal NGO’s, maar bij een verdere toename van het aantal organisaties zullen zij vanaf een bepaald punt elkaar beconcurreren voor fondsen en doelgroepen waardoor de samenwerking zal afnemen.
Onderzoek (aan de hand van een spelsimulatie en het nagaan van de werkelijke situatie) toont aan dat Olsons theorie de meest waarschijnlijke is. Zodra er zich een opeenhoping van NGO’s voordoet zal samenwerking afnemen en concurrentie stijgen aangezien de eigen voordelen van samenwerking afnemen. Slechts in één gebied blijft men samenwerken, namelijk voor fundraising want daar blijft een NGO individueel voordeel uit halen.

Het artikel maakt duidelijk dat bij een opeenhoping van NGO’s samenwerking onmiddellijk afneemt. Zijn begunstigden van de NGO-sector dan niet beter gediend met de aanwezigheid van een kleinere groep samenwerkende NGO’s dan met een grote groep elkaar beconcurrerende NGO’s? Of heeft concurrentie tussen NGO’s zijn voordelen?

Elke NGO probeert de donorgemeenschap ervan te overtuigen dat haar projecten beter zijn dan die van andere NGO’s. Een NGO heeft immers geld nodig om te kunnen overleven. Omdat het zo belangrijk is om voldoende donors te hebben, worden er veel middelen aan fundraising en marketing gespendeerd, middelen die bijgevolg niet gebruikt worden voor de projecten. Donors hebben daarnaast een eigen agenda. Een NGO zal proberen aan te tonen dat haar projecten het best aansluiten bij de prioriteiten van de donor om zo fondsen te verzekeren. Hierdoor wordt de visie van de NGO zelf op de achtergrond geschoven. (2)

Concurrentie tussen NGO’s doet zich niet alleen voor op het gebied van fundraising, maar ook wat betreft projecten. Verschillende NGO’s kunnen hun oog laten vallen op hetzelfde project, waardoor ze de strijd met elkaar aangaan om het project te kunnen binnenhalen. Een illustratie hiervan is de situatie in de gezondheidssector van Mozambique waar men in een poging de hulpverlening te coördineren jaarvergaderingen hield om projecten te verdelen. NGO’s hadden echter reeds vastgelegde agenda’s en wilden, weer uit vrees voor donorverlies, geen afstand ervan doen met als gevolg veel lobbywerk achter de schermen, het gebruik van financiële overtuigingsmiddelen en gebrek aan enige samenwerking en coördinatie.(3)

Een mogelijk positief gevolg is dat NGO’s door de toenemende concurrentie verplicht worden meer accountable te zijn. Doordat er meer NGO’s zijn, is het risico groter om leden en fondsen te verliezen aan een andere organisatie. Bijgevolg zullen NGO’s zich meer moeten verantwoorden ten aanzien van hun leden en donors, wat leidt tot meer accountability.(4) Zoals uiteengezet in de blog Ngo's en accountability moet men echter omzichtig omgaan met een toename van NGO-accountability, aangezien dit ook nadelen kan hebben.

Anderen zijn van mening dat ‘marketization’ de efficiëntie van de NGO-werking verbetert. Concurrentie zou zorgen voor beperktere verspilling en minder corruptie. Daarnaast geeft het de kans aan nieuwe organisaties om op te komen als transnationale spelers. Meer professionalisme en een verrijking van projectimplementatie zouden andere positieve gevolgen zijn. Een casestudie van de situatie in Goma, Congo geeft een ander beeld. In de periode 1994-1996 trokken meer dan 200 (!) hulporganisaties naar Goma om hulp te bieden aan Rwandese vluchtelingen. Deze overvloed zorgden voor een concurrentie tussen de NGO’s, met ettelijke problemen als gevolg. De vluchtelingenkampen werden veilige havens, soms zelfs echte basiskampen voor gevechtsoperaties van Hutu-strijders, de bevolking van de kampen werden gebruikt voor politieke legitimiteit, rebellen dreven handel in hulpgoederen, … De hulporganisaties negeerden het allemaal. Zelfkritiek en protest konden niet, uit vrees om hun projectcontracten en fondsen te verliezen. Vele andere organisaties stonden immers te trappelen om hun plaats in te nemen. De situatie in Goma illustreert duidelijk hoe non-profit organisaties gedwongen worden zich te gedragen als profit-actoren omdat ze in een onzekere en competitieve situatie gedwongen worden door de overvloed aan NGO’s.(5)

De NGO-sector verschilt van de profitsector, althans dat zou moeten. Door de ‘marketization’ en de druk om fondsen en projecten te bemachtigen, gaan NGO’s zich meer gedragen als bedrijven. ‘Business to survive’, dat is wat NGO’s nu drijft, met als resultaat een concurrentiestrijd met andere NGO’s. Die concurrentie leidt niet tot positieve gevolgen zoals meer accountability, professionalisme en efficiëntie. Integendeel, de gevolgen zijn vooral negatief: een focus op eigen- en donorbelang, armzalige uitvoering van projecten, te veel tijd en middelen naar fundraising, te weinig coördinatie en samenwerking, … De begunstigden van de NGO-sector hebben er alvast geen baat bij.

(1) Koch, D. (2007). The NGO Game: Cooperation and competition between NGOs in Tanzania. Geraadpleegd op 13 december 2008 op http://www.isaga2007.nl/uploads/final%20papers/p52-def.pdf.

(2) Aldashev, G. (2007). How to organize an alms bazaar? Geraadpleegd op 13 december 2008 op http://www.voxeu.org/index.php?q=node/366.

(3) Pfeiffer, J. (2003) ‘International NGOs and primary health care in Mozambique: The need for a new model of collaboration’, Social Science & Medicine 56: 725-738.

(4) Tilt, A. (2005). NGOs: Issues of accountability. Geraadpleegd op 13 december 2008 op http://www.flinders.edu.au/shadomx/apps/fms/fmsdownload.cfm?file_uuid=FDCFF7A4-066F-C57B-9CF6-8B0060987A0D&siteName=socsci.

(5) Cooley, Alexander & Ron, J. (2002). ‘The NGO-scramble: Organizational insecurity and the political economy of transnational action’, International Security 27 (1): 5-39. Te raadplegen op http://muse.jhu.edu/journals/international_security/v027/27.1cooley.html.

NGO code of conduct

In de loop van de laatste 20 jaar, hebben de belangrijkste bilaterale en multilaterale actoren binnen internationale gezondheidszorg, met inbegrip van het United States Agency for International Development (USAID) en de Wereldbank, meer en meer hulp aan de gezondheidssector in arme landen doorgesluisd naar NGO’s toe (Bristol, N. 2008). Waar overheden falen om in de basisbehoeften te voorzien, worden NGO’s vaak gezien als laatste redmiddel. De meest aanwijsbare reden voor deze verschuiving rust grotendeels op de veronderstelling dat NGO’s hierbinnen een belangrijk voordeel bieden aangezien zij de gemeenschap vaak effectiever en efficiënter zouden kunnen bereiken dan de overheid. Nochtans, is deze “New Policy Agenda” ideologisch gedreven. Deze visie is namelijk nauwverbonden met de neo-liberale nadruk op vrije markten, privatisering en de ontwikkeling van een civil society die kan instaan voor duurzame ontwikkeling (Pfeiffer, 2004). Binnen dit privatiseringsklimaat werden internationale NGO’s aangezet de hiaten, die werden gecreëerd door de structurele aanpassingsprogramma’s (SAP’s) van het IMF en de Wereldbank, op te vullen. Met name in Afrika, waar USAID en de Wereldbank zich opstelden als agressieve verdedigers van SAP’s, werden NGO’s aangetrokken om sociale diensten te verstrekken aan de bevolking (Pfeiffer, 2003).

Zoals in eerdere blogposts (zie de toenemende macht van NGO's in Bangladesh) reeds werd aangehaald, blijkt in de praktijk, de ongelijkheid echter aanzienlijk gestegen te zijn. In de plaats van een herverdeling van de middelen om de armoede te bestrijden en een grotere gelijkheid te bekomen, heeft de toevloed aan NGO’s de bestaande sociale systemen versplinterd en bijgedragen tot het intensifiëren van sociale ongelijkheid in lokale gemeenschappen. De enorme toevloed aan concurrerende organisaties heeft geleid tot een massa verschillende projecten en benaderingen met betrekking tot de ontwikkeling van de sociale diensten in de derde wereld. Sterker nog, omdat er een overvloed aan fondsen is, worden NGO’s niet gestimuleerd om samen te werken en schaarse middelen zoals human resources te delen, laat staan om een gezamenlijke strategie te ontwikkelen. Hetgeen uiteraard resulteert in een versplinterd en onrechtvaardig sociaal systeem. Bovendien, worden nationale overheden binnen deze sector weggeconcurreerd door de enorme budgetten die ter beschikking staan van vele internationale NGO’s. Op korte termijn biedt deze manier van werken evenwel een uitkomst voor het tekort aan middelen waarmee deze landen kampen, anderzijds wordt de duurzaamheid van de sociale dienstverlening hierdoor echter zwaar ondermijnd (Bristol, N., 2008).

Deze problematiek wordt benadrukt in een aantal recente discussies en conferenties met betrekking tot globale gezondheidzorg. Terwijl de meeste NGO’s uiteraard niet vertrekken vanuit de bedoeling om de openbare dienstverlening te ondermijnen, is dit evenwel vaak een pervers gevolg van de huidige verwachtingen met betrekking tot internationale hulpverlening. Tegenwoordig staan NGO’s onder zware druk van hun donors om op zo kort mogelijke termijn zichtbare resultaten te op te leveren. De duurzaamheid van deze projecten schiet er dan ook vaak bij in. De gevolgen hiervan laten niet op zich wachten.

Het artikel "NGO code of conduct hopes to stem internal brain drain" uit the Lancet geeft evenwel aan dat het recente verschijnen van gedragscodes bij zowel donors als NGO’s hierbinnen een positieve evolutie kan betekenen. Het is dus zeker niet zo dat zowel NGO’s als donors zich niet bewust zijn van het mislukken van het huidige model. Een noemenswaardige stap in de richting van een nieuwe benadering, is de “NGO Code of Conduct for Health Systems Strengthening” die in mei 2008 werd vrijgegeven. Deze code werd opgesteld door zes NGO’s waaronder Physicians for Human Rights, African Medical and Research Foundation en Oxfam UK, gecoördineerd door Health Alliance International en tot nu toe ondertekend door 25 NGO’s. Het doel hiervan is een zekere begeleiding te bieden met betrekking tot de manier waarop internationale NGO’s gezondheidszorgsystemen op efficiënte wijze kunnen versterken, terwijl tevens de rol en de verantwoordelijkheid van de overheid hierbinnen wordt eerbiedigt (Bristol, N. 2008). De code bepaald hiertoe 6 prioriteiten. Ondertekenende NGO’s hebben zich ertoe verbonden te werken op een manier die duurzaamheid van het gezondheidssysteem op lange termijn verzekerd. Ten tweede zullen zij werknemerscompensatie voorzien die de openbare sector versterken en zullen zij ijveren voor eerlijke salarisstructuren in alle sectoren van het gezondheidszorgsysteem. Ten derde verbinden deze NGO’s zich ertoe personeelsopleidingen tot stand te brengen en te handhaven. Ten vierde, zullen deze NGO’s trachten de administratieve last en de beheerslast die zij creëren voor overheidsdiensten minimaliseren. Ten vijfde, verbinden deze NGO’s zich ertoe de nationale Ministeries van Gezondheid steunen tijdens interacties met de gemeenschap. En ten laatste, zullen NGO’s een beleid bepleiten dat de openbare sector bevordert en steunt, onder meer door het inhuren van human resources uit de lokale openbare sector te vermijden (NCCHSSI, s.d.).

Dit alles wijst op een groeiende zorg met betrekking tot deze problematiek, ook vanuit de NGO’s zelf. Hoewel dergelijke sectoriele of lokale vrijwillige gedragscodes waarschijnlijk niet zeer efficiënt zullen blijken, te wijten aan het diepgeworteld wederzijds wantrouwen tussen NGO’s en nationale overheden. Brengen zij wél de aandacht op de tekortkomingen van de huidige benadering en dringen zij op deze manier aan op de ontwikkeling van een overkoepelende internationale code.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------


Bristol, N. (2008, june 28). NGO code of conduct hopes to stem internal brain drain. The Lancet, 37 (9631), 2162. Datum van raadpleging: 13/12/2008. Op http://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(08)60937-X/fulltext

NGO Code of Conduct for Health Systems Strengthening Initiative. (s.d.). NGO Code of Conduct for Health Systems Strengthening. Datum van raadpleging 14/12/2008. Op http://ngocodeofconduct.org/current-draft/

Pfeiffer, J. (2003). International NGOs and primary health care in Mozambique: the need for a new model of collaboration. Social Science & Medicine, 56, 725–738.

Pfeiffer, J. (2004). International NGOs in the Mozambique Health Sector: The" Velvet Glove" of Privatization. In Castro, A. & Singer, M. (Eds.), Unhealthy Health policy: A critical anthropological examination (43-62). California: Altamira Press.

NGO's en internetcensuur

De laatste tijd rijzen meer en meer vragen over de toenemende macht van NGO’s en de daarmee gepaard gaande erosie van de staatsmacht. Maar hebben NGO’s wel zoveel macht? Alvast één methode van NGO-onderdrukking wordt nog door verschillende staten courant gebruikt: de censuur.

Het filmpje “NGO in a box” gaat over internetcensuur.(1) Met de opkomst van het internet kregen NGO’s nieuwe mogelijkheden om te communiceren en zich te organiseren. Maar al snel hadden overheden door wat de macht van het internet was en ondernamen ze stappen: censureren, filteren en monitoring van de informatie en communicatie op het web. Na 9/11 kwam de ‘war on terror’ waarbij (te?) verregaande technieken werden gebruikt om informatie omtrent allerlei organisaties te bekomen. Sommige overheden gebruikten en gebruiken de dreiging van het terrorisme en het beschermen van de algemene veiligheid als excuus om NGO’s beter te kunnen controleren. Vooral NGO's die ijveren voor het respecteren van mensenrechten worden geviseerd. In sommige landen is de controle van het internet dusdanig groot dat NGO’s niet zonder problemen actief kunnen zijn. Bijvoorbeeld China, waar een filtersysteem, het zogenaamde ‘Golden Shield’ of de ‘New Great Wall of China’, werd geïnstalleerd. Een gigantisch aantal werknemers doorzoeken het internet en blokkeren en censureren alles wat niet in de lijn van de communistische partij ligt.

Twee organisaties, Front Line (International Foundation for the Protection of Human Rights Defenders; http://www.frontlinedefenders.org/) en Tactical Technology Collective(http://www.tacticaltech.org) hebben een progamma gelanceerd dat een tegengewicht moet vormen voor dergelijke overheidsacties. Met de software kunnen NGO’s zich beveiligen tegen het toezicht op het internet. De bedoelingen zijn ondermeer dat men in gebieden onder een repressief regime toch toegang kan krijgen tot informatie, dat de efficiëntie van internetblokkades zoals China’s Golden Shield beperkt wordt en dat er minder NGO-medewerkers ten gevolge van censuur en toezicht op het web in de gevangenis terechtkomen.

Zie http://security.ngoinabox.org/html/en/index.html voor meer informatie.

De bezorgdheid die uit het filmpje blijkt, is niet ongegrond. Volgens het ‘OpenNet Initiative’ (ONI), een samenwerking tussen Amerikaanse, Canadese en Britse universiteiten dat onderzoek doet naar internetcensuur, blijkt dat het aantal staten die de toegang tot het internet beperken de laatste jaren sterk gestegen is en dat de hiervoor gebruikte technieken steeds gesofisticeerder worden. Zoals ook in het filmpje wordt aangehaald hanteren staten verschillende argumenten om hun acties te rechtvaardigen, gaande van het verzekeren van de nationale veiligheid over het bewaren van culturele en religieuze normen en waarden tot het beschermen van kinderen tegen pornografie en uitbuiting. Een veel voorkomende werkwijze is het opwekken van zelfcensuur via allerlei vormen van intimidatie, onder andere het dreigen met gerechtelijke stappen maar ook 'informele' vormen van afschrikking. Het toepassen van maatregelen zoals arrestaties leidt er op efficiënte wijze toe dat men terughoudender wordt in het posten van en het surfen naar materiaal dat de aandacht van de autoriteiten zou kunnen trekken.(2)

Enkele van de landen die door ONI aangeduid worden als erg actief wat betreft internetcensuur zijn China, Oezbekistan, Iran, Syrië, Pakistan en Saoedi-Arabië.

Verspreiding internetcensuur op basis van data van ONI (bron: http://opennet.net/)

Het verschilt van land tot land welke informatie overheden het liefst willen tegenhouden, maar het blokkeren van individuele blogs, websites van politieke partijen en sites van NGO’s blijken de populairste doelwitten te zijn. Nog voorbeelden van vaak gecensureerde webpagina’s zijn Google Maps, You Tube en Skype.(3)

Regelmatig verschijnen er ook berichten in de media of vanuit de NGO’s zelf over censuur door staten en dit verspreid over de hele wereld. China is natuurlijk het voorbeeld bij uitstek. Vanaf de eerste stapjes van het internet in China is de overheid overgegaan tot het controleren en censureren ervan. Hierboven werd het Golden Shield al vermeld, een firewall die ongewenste informatie op het internet traceert en blokkeert. Termen zoals 'mensenrechten', 'democratie' en 'vrijheid', worden gecensureerd en leveren bijgevolg geen zoekresultaten op. Verontrustend hierbij is dat internationale bedrijven zoals Yahoo en Google de overheid helpen om dergelijke censuur mogelijk te maken. Veel sites van NGO’s zijn voor Chinezen onbereikbaar gemaakt. China heeft ook een internetpolitie die doelbewust op zoek gaat naar internetovertredingen. Zelfs een internetpetitie ondertekenen, kan verregaande gevolgen hebben indien de internetpolitie het bemerkt. Al meerdere internetgebruikers werden omwille van dergelijke feiten opgesloten.(4) Zimbabwe is een andere grote speler op het gebied van censuur. In 2007 werd een wet ingevoerd die de overheid de mogelijkheid geeft om telefoon-, email- en internetverkeer strikt te controleren, zogezegd om het terrorisme te bestrijden. Het is waarschijnlijker dat de wet gebruikt zal worden om NGO’s en mensenrechtenactivisten te onderdrukken. De specialist in internetcensuur, China, was alvast bereid Zimbabwe te helpen bij de uitbouw van het censuurnetwerk.(5)

Censuur gaat in stijgende lijn en ook NGO’s ondervinden hierdoor hinder. Staten passen censuur toe om NGO’s beter te kunnen controleren. Ook andere vormen van staatsregulering geven overheden die mogelijkheid (zie de blog over NGO's & juridische omkadering). Het valt niet te ontkennen dat NGO’s een steeds grotere rol in de samenleving hebben ingenomen, maar de staat blijft machtiger dan op het eerste zicht misschien blijkt. Het gebruik van de staatsapparaten wetgeving, politie en justitie geeft overheden de tools om de NGO-sector in de hand te houden. De methodes die de staten hierbij hanteren, zijn vaak niet in overeenstemming met de mensenrechten. Ondermeer de vrijheid van meningsuiting en het recht op informatie worden regelmatig geschonden. Repressieve regimes zoals China slagen er in grote mate in om via regulering en censuur de NGO-werking te bemoeilijken. In dit perspectief valt de macht van de NGO dan ook te relativeren.

(1) http://www.youtube.com/watch?v=isqRKVeYRYI.

(2) http://opennet.net/

(3) Corwin, J. A. (5 juni 2007). World: NGO highlights increasing internet censorship. Geraadpleegd op 17 december 2008 op
http://www.citizenlab.org/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=1151&mode=thread&order=0&thold=0.

(4) Zie de campagne ‘Goud voor Mensenrechten’ van Amnesty International Vlaanderen op
http://www.aivl.be/index.cfm?PageID=3682.

(5) Vanacker, B. (25 juni 2007). Geen geld voor internetcensuur. Geraadpleegd op 17 december 2008 op http://www.mo.be/index.php?id=61&tx_uwnews_pi2%5Bart_id%5D=18459.