De legitimiteitsvraag van NGO's

Zoals reeds werd aangehaald in de vorige posts (zie Zijn NGO's de nieuwe kolonisten?), is één van de meest opvallende kenmerken van de toenemende globalisering dat, na een lange en vrij stabiele periode waarin de loci of control zich voornamelijk binnen politiek en juridisch soevereine staten bevond, de rol en de invloed van nationale regeringsautoriteiten nu tanende is (Ossewaarde, Nijhof & Heyse, 2008, p 43). De ruimte die op deze manier wordt gecreëerd, wordt gedeeltelijk ingenomen door supranationale of internationale autoriteiten, maar daarnaast zijn ook internationale NGO’s meer en meer geneigd hierbinnen een rol te spelen (Vedder, 2003). De legitimiteit waarmee NGO’s dit doen is dan ook een hot issue.

Om deze problematiek verder te verduidelijken zal een artikel van Vivien Collingwood, namelijk “Non-governmental organisations, power and legitimacy in international society” worden besproken. Volgens haar hebben NGO’s doorheen de tijd aanspraak trachten te maken op legitimiteit door middel van enkele bekende argumenten. Zo wordt vaak aangehaald dat NGO’s een zekere morele legitimiteit afleiden uit de basisprincipes waarop zij steunen. Universele waarden als menselijke gelijkheid, waardigheid, onpartijdigheid, rechtvaardigheid, vrijheid en persoonlijke en collectieve verantwoordelijkheid staat hierin centraal. Deze morele waarden geven NGO’s een zekere normatieve legitimiteit, waardoor de uitdrukking en de erkenning van deze fundamentele ethiek dan ook essentieel is (Ossewaarde, Nijhof & Heyse, 2008). Daarnaast beroepen zij zich op het feit dat zij binnen de internationale arena geen specifieke mandaten dienen na te leven, zij niettemin legitimiteit halen uit het feit dat zij werken conform aan de nationale en internationale wetgeving (Slim, 2002). Niet zelden halen zij hieruit ook de basis voor de morele legitimiteit die net besproken werd (Collingwood, 2006, p.447). Maar ook zaken als politieke of financiële onafhankelijkheid, een enorme ledenbasis en partnerships met andere organisaties, worden regelmatig aangehaald als basis van hun legitimiteit (Covey, 1995). 

Als antwoord hierop worden vaak een aantal tegenargumenten geformuleerd die steunen de maten waarin NGO’s een aantal liberale karakteristieken missen zoals een gebrek aan representativiteit (zie De toenemende macht van NGO's) en accountability (Collingwood, 2006, p. 448). Typisch, nemen deze tegenargumenten 3 vormen aan. Ten eerste wordt vaak aangehaald dat hoewel NGO’s vandaag een grotere invloed op de wereld kunnen uitoefenen dan ooit tevoren, de mate van representativiteit en accountability hierin niet gevolgd zijn. Een vaak gehoorde kritiek met betrekking tot de legitimiteit van NGO’s is dan ook dat zij volgens Beetham’s concept van legitimiteit op een fundamenteel ondemocratische basis werken. Niet alleen zouden op deze manier de mensen die NGO’s menen te vertegenwoordigen vaak maar weinig inspraak krijgen, donors en grote geldschieters zouden daarentegen vaak een te grote inspraak krijgen. Aangezien NGO’s aanspraak maken op een zekere morele legitimiteit op basis van onderliggende universele principes, heeft een tweede groep argumenten dan weer betrekking op het al dan niet bestaan van deze ‘universele’ waarden. En een derde en laatste groep argumenten trekt dan weer de effectiviteit van humanitaire acties, geleid door NGO’s, in twijfel (Collingwood, 2006, p.448-450). 

Omdat accountability echter in een volgende post zal worden behandeld (zie NGO's en accountability), lijkt het mij best om dieper in te gaan op de eerste twee tegenargumenten, die betrekking hebben op de representativiteit van NGO's. Hoewel deze argumenten met betrekking tot een ontbrekende democratische basis, al dan niet gedeeltelijk, door verschillende auteurs worden ondersteund (zie Lehr-Lehnardt, 2005 en Ossewaarde, Nijhof & Heyse, 2008), haalt Collingwood aan dat deze vanuit een puur theoretisch oogpunt fundamenteel onjuist zijn. Zij leent hierin Edwards’ definitie van de term legitimiteit, namelijk "legitimacy is generally understood as the right to be an do something in society – a sense that an organization is lawful, admissible and justified in its chosen course of action." (Edwards geciteerd in Collingwood, 2006, p. 444). Met andere woorden, enerzijds wordt legitimiteit verbonden aan een aantal grondwettelijke principes, maar anderzijds blijft de perceptie van legitimiteit afhankelijk van een arbitraire visie. Wat legitimiteit precies behelst en hoe men hiertoe komt blijft dan ook problematisch. Zo werd met betrekking tot de tegenargumenten die daarnet werden aangehaald, de onterechte vergelijking gemaakt tussen democratische natiestaten en NGO’s. Het argument dat NGO’s niet democratisch zijn omdat zij niet dezelfde criteria hanteren als natiestaten, kan dan ook verworpen worden. Zij wordt hierin bijgestaan door Vedder die stelt dat een directe toepassing van Beetham’s legitimiteitsconcept net iets te kort door de bocht genomen is. Zo stelt hij dat het concept van Beetham uitdrukkelijk werd toegespitst op nationale overheden. De belangrijkste verschillen liggen er dus in dat ten eerste, een nationale overheid steun zoekt voor zijn activiteiten die bijna alle aspecten van het leven van zijn burgers betreft, terwijl een NGO slechts streeft naar toestemming om bepaalde activiteiten uit te voeren. En ten tweede, heeft het concept van Beetham ook een belangrijke socio-historische component, namelijk dat de regels waarmee een organisatie in overeenstemming moet zijn, zijn inherent arbitrair en nemen derhalve in elke staat, elke maatschappij, elke cultuur gemakkelijk een eigen vorm aan. Deze zullen natuurlijk niet in elk land of maatschappij volledig verschillend zijn, maar niettemin zullen er belangrijke verschillen verschijnen. Nu vormt dit uiteraard geen probleem zolang het werkingsgebied van het concept wordt beperkt tot de context van één land of maatschappij. Zodra het werkingsgebied de context van één land overtreft kunnen zich echter problemen voordoen wegens culturele en conventionele verschillen. Op deze manier ontstaan problemen wanneer Beetham’s legitimiteitsconcept wordt toegepast op NGO’s die werken in een internationale arena (Vedder, 2003, p.3). 

Verder is de kritiek op de zogenaamde democratische basis van NGO's volgens Collingwood tevens fundamenteel onjuist, omdat de mate waarin natiestaten zélf falen met betrekking tot deze standaarden hierbij niet wordt erkend. Op deze manier worden NGO's dus opnieuw tegenover een onbereikbaar ideaal geplaatst. Nochtans wordt het gezag en de openbare integriteit van de liberale democratische staat alsmaar verder aangetast door private machten en belangen. Doorheen de jaren werd het openbaar belang steeds meer geërodeerd door de privatisering van openbare activa, het plaatsen van de marktdynamiek in het ideologische hart van modern bestuur, en de toenemende verstrengeling overheids- en collectieve belangen. Hierbinnen kunnen NGO’s uiteraard gezien worden als een onderdeel van deze privatisering van openbare macht. Hét grote verschil tussen NGO’s en andere actoren uit de publieke en privé-sector is dat NGO’s niet worden geleid door een winstoogmerk. Als dusdanig, kunnen zij dienst doen als controle en counterbalance mechanismen op de overheid. Op deze manier bestaat de mogelijkheid dat NGO’s een principiële legitimiteit onttrekken aan de ontbrekende legitimiteit van nationale overheden. (Collingwood, 2006, p. 452-453).

Zonder hierbij een waardeoordeel uit te spreken in verband met de legitimiteit van NGO's op zich, kan gesteld worden dat het enerzijds niet verantwoord is NGO's te beoordelen aan de hand van idealen waar zelfs inherent democratische instellingen niet aan kunnen voldoen. De legitimiteit van NGO’s en de legitimiteit van nationale overheden zijn met andere woorden, niet zonder meer volgens dezelfde maatstaven te vergelijken. Anderzijds kan het concept legitimiteit met betrekking tot NGO's niet zomaar gelijk gesteld worden aan de mate van representativiteit die door de organisatie wordt gehanteerd. Aangezien dergelijke niet-gouvernementele organisaties werken volgens geheel eigen wetmatigheden dient men om de legitimiteit te erkennen, enerzijds blijk te geven van een diepere kennis van de interne werking en kenmerken eigen aan NGO’s en anderzijds dient men de bredere internationale en interculturele context waarbinnen NGO's opereren hierbij binnen beschouwing te nemen. 

----------------------------------------------------------------------------------

Atack, I. (1999). Four Criteria of Development NGO Legitimacy. World Development, 27 ( 5), 855-864.

Collingwood, V. (2006). Non-governmental organisations, power and
legitimacy in international society. Review of International Studies, 32, 439–454.

Covey, J. G. (1995). Accountability and Effectiveness of NGO Policy Alliances. Journal of International Development, 7 (6),857-867.

Lehr-Lehnardt, R. (2005). NGO Legitimacy: Reassessing Democracy, Accountability and Transparency. Cornell Law School. Cornell Law School LL.M. Papers Series, 6. 

Geraadpleegd op 03/12/2008 op http://lsr.nellco.org/cornell/lps/clacp/6

Ossewaarde, R., Nijhof, A. & Heyse, L. (2008). Dynamics of NGO Legitimacy: How Organising Betrays Core Missions of INGOs. Public Administration and Development, 28 (1), 42-53.

Slim, H. (2002). By What Authority? The Legitimacy and Accountability of Non-governmental Organisations. The Journal of Humanitarian Assistance. 

Geraadpleegd op 03/12/2008 op http://www.jha.ac/articles/a082.htm

Vedder, A.H. (2003). Internet NGOs: Legitimacy and Accountability. In R. Traunmuller (Ed.), Electronic Government. Lecture Notes in Computer Science 2739. (49-54). Berlin: Heidelberg.