Om veranderende machtsrelaties tussen staten en ngo’s te bespreken is het handig om een concreet voorbeeld te geven. In deze blogpost zal ik dat doen aan de hand van een artikel over de veranderende machtsrelaties tussen staat en ngo’s in Bangladesh: Haque, M. S. (2002). The Changing Balance of Power between the Government and NGOs in Bangladesh.
Bangladesh is een land met een zeer grote aanwezigheid van ngo’s. Er zouden om en bij de 23000 ngo’s gevestigd zijn in het land (Haque, 2002, p421). Het gaat om een brede waaier aan ngo’s die alle soorten en vormen van ontwikkeling nastreven zoals gezondheidzorg, onderwijs en vrouwenemancipatie. De belangrijkste activiteit van ngo’s in Bangladesh is echter het verstrekken van microkrediet. De wereldwijd bekende Grameen Bank (www.grameenfoundation.org), gesticht door Mohamed Yunus (nobelprijs voor de vrede in 2006), was hierin een voorloper en is nog steeds een van de grootste ngo’s in het land.
De toename van het aantal ngo’s in Bangladesh is begonnen in de jaren ‘80, mede dankzij de pogingen van het militaire regime (1975-1990) om via gecoöpteerde ngo’s legitimiteit te verwerven bij de bevolking. Tegelijk spelen ook de enorme problemen die het land ondervond tijdens en na het militaire regime een rol. Bangladesh neemt de 146ste plaats in op de Human Development Index, 40% van de bevolking leeft in armoede en het is tegelijk een van de dichtst bevolkte gebieden ter wereld (Haque, 2002, p414). Wereldwijd was er een toename van het aantal ngo’s onder invloed van de Structurele Aanpassingsprogramma’s (SAPs). Die stimuleerden de staat om te investeren in de economie ten koste van activiteiten als onderwijs, gezondheidszorg of bijvoorbeeld watervoorziening. Tegelijk werden ngo’s gepromoot door de Wereldbank als goede partners voor ontwikkeling (Kamat, 2004, p160).
Haque (2002) problematiseert deze terugtrekking van de staat uit de basisdiensten. In Bangladesh heeft dit er volgens hem toe geleid dat ngo’s monopolies zijn gaan ontwikkelen in bepaalde activiteiten zoals kredietverstrekking of gezondheidszorg. Dit heeft gevolgen voor de machtsrelaties tussen ngo’s en de staat op verschillende vlakken. Ngo’s zijn bijvoorbeeld actief in de politieke vorming van burgers terwijl hun eigen medewerkers vaak opkomen bij lokale verkiezingen. Belangrijk om weten hierbij is dat de sector gedomineerd wordt door drie grote spelers die 60 % van alle leden hebben (Haque, 2002, p426). Dit vergroot de mogelijkheden voor ngo’s om het beleid te beïnvloeden, ook als het gaat over overheidsbeleid ten aanzien van ngo’s zelf. Daarbij komt dat ngo’s veel zichtbaarder zijn voor de bevolking in sectoren die voor hen van groot belang zijn. Gezondheidszorg, watervoorziening en kredietverstrekking zijn cruciale diensten voor de arme bevolking.
Financieel worden ngo’s steeds onafhankelijker van de staat omdat ze in toenemende mate winstgevende activiteiten uitbouwen (Haque, 2002, p421). Hoewel ngo’s vaak verondersteld worden niet gericht te zijn op winst, investeren ze steeds meer in bedrijven. Het gaat dan onder meer om bedrijven die koelinstallaties en telefoonsystemen installeren of de overname van noodlijdende overheidsbedrijven (1). Deze winstgevende activiteiten zorgen ervoor dat de staat minder inspraak heeft in hoe het geld van ngo’s besteed moet worden. Tegelijk worden ngo’s door hun omvang en goede imago ten opzichte van de staat belangrijke concurrenten voor het binnenhalen van buitenlandse fondsen. Ook binnen de ngo sector is veel ongelijkheid, zo gaan 60 % van al de buitenlandse fondsen naar acht ngo’s (0,04 % van het totale aantal ngo’s in Bangladesh) (Haque, 2002, p426).
Publieke aansprakelijkheid wordt elders op de blog besproken, maar het is toch belangrijk ook hier te wijzen op het feit dat ngo’s niet aansprakelijk zijn tegenover de bevolking, maar tegenover hun donoren of moeder ngo’s. Niets garandeert bovendien dat ngo’s intern even democratisch zijn als de doelstellingen van hun projecten. Kaderleden worden bijvoorbeeld vaak niet verkozen en de rol van charismatische leiders of stichters is in veel gevallen onbetwist. Hoewel 90 % van alle leden van de Grameen Bank vrouwen zijn, vertegenwoordigen zijn slechts vier tot zes procent van de lokale managers (Haque, 2002, p426).
Haque vat al deze ontwikkelingen samen als het herschrijven van het sociale contract (Haque, 2002, 425). De bevolking kan niet meer via haar stem, hoe minimaal die soms ook is, invloed uitoefenen op het beleid. Zij wordt door deze ontwikkelingen verplicht om te werken via ngo’s waar ze geen zeggenschap over heeft. Dit zorgt met andere woorden voor het depolitiseren van de problemen van de bevolking en met name van armoede. Ngo’s zorgen wel voor basisvoorzieningen maar niet voor structurele veranderingen. Door de diversiteit en onderlinge concurrentie is het zelfs mogelijk dat zij verdeeldheid zaaien onder potentiële bondgenoten voor politieke bewegingen. Illustratief voor de depolitisering van de problemen van de armen is de voorwaarde die hoort bij het eerder vernoemde promoten van ngo’s door de Wereldbank (zie hoger in deze blogpost). De Wereldbank ziet ngo’s als goede partners voor ontwikkeling enkel op voorwaarde dat zij hun politieke karakter verkleinen (Kamat, 2004, p168).
Kamat (2004) heeft het in deze context over de privatisering van de publieke sfeer. Burgers worden onder invloed van deze ontwikkelingen cliënten van een markt met basisvoorzieningen waarop zij in principe recht hebben. Hoewel ze meestal niet moeten betalen voor de diensten van ngo’s hebben burgers geen instrumenten om die rechten af te dwingen. Macht verschuift daarmee niet alleen van staat naar ngo maar ruimer gezien ook van burger naar donor.
Toch is het belangrijk ook de analyse van Haque kritisch te bekijken. Zoals in een andere blogpost (De legitimiteitsvraag van ngo’s) wordt aangehaald moet ook de werking van staten niet worden overroepen. In veel gevallen is de werking van de staat echt ontoereikend en bieden ngo’s een oplossing voor soms levensbedreigende situaties. Ook kunnen zij een belangrijke rol spelen in het emanciperen van arme groepen. De analyse van Haque is echter waardevol omdat ze ons wijst op het gevaar dat ngo’s kunnen vormen door niet-structurele oplossingen te bieden. Staten worden op die manier als het ware verslaafd aan ngo’s en donoren zonder zelf structurele oplossingen te ontwikkelen. Ngo’s worden op die manier zelf structuren waar niemand nog omheen kan. Het volledige systeem van basisvoorzieningen is dan niet afhankelijk van de bevolking van een land, maar van het beleid van donoren. Eens die geldkraan opdroogt staat de arme rurale bevolking van Bangladesh terug bij af.
Bangladesh is een land met een zeer grote aanwezigheid van ngo’s. Er zouden om en bij de 23000 ngo’s gevestigd zijn in het land (Haque, 2002, p421). Het gaat om een brede waaier aan ngo’s die alle soorten en vormen van ontwikkeling nastreven zoals gezondheidzorg, onderwijs en vrouwenemancipatie. De belangrijkste activiteit van ngo’s in Bangladesh is echter het verstrekken van microkrediet. De wereldwijd bekende Grameen Bank (www.grameenfoundation.org), gesticht door Mohamed Yunus (nobelprijs voor de vrede in 2006), was hierin een voorloper en is nog steeds een van de grootste ngo’s in het land.
De toename van het aantal ngo’s in Bangladesh is begonnen in de jaren ‘80, mede dankzij de pogingen van het militaire regime (1975-1990) om via gecoöpteerde ngo’s legitimiteit te verwerven bij de bevolking. Tegelijk spelen ook de enorme problemen die het land ondervond tijdens en na het militaire regime een rol. Bangladesh neemt de 146ste plaats in op de Human Development Index, 40% van de bevolking leeft in armoede en het is tegelijk een van de dichtst bevolkte gebieden ter wereld (Haque, 2002, p414). Wereldwijd was er een toename van het aantal ngo’s onder invloed van de Structurele Aanpassingsprogramma’s (SAPs). Die stimuleerden de staat om te investeren in de economie ten koste van activiteiten als onderwijs, gezondheidszorg of bijvoorbeeld watervoorziening. Tegelijk werden ngo’s gepromoot door de Wereldbank als goede partners voor ontwikkeling (Kamat, 2004, p160).
Haque (2002) problematiseert deze terugtrekking van de staat uit de basisdiensten. In Bangladesh heeft dit er volgens hem toe geleid dat ngo’s monopolies zijn gaan ontwikkelen in bepaalde activiteiten zoals kredietverstrekking of gezondheidszorg. Dit heeft gevolgen voor de machtsrelaties tussen ngo’s en de staat op verschillende vlakken. Ngo’s zijn bijvoorbeeld actief in de politieke vorming van burgers terwijl hun eigen medewerkers vaak opkomen bij lokale verkiezingen. Belangrijk om weten hierbij is dat de sector gedomineerd wordt door drie grote spelers die 60 % van alle leden hebben (Haque, 2002, p426). Dit vergroot de mogelijkheden voor ngo’s om het beleid te beïnvloeden, ook als het gaat over overheidsbeleid ten aanzien van ngo’s zelf. Daarbij komt dat ngo’s veel zichtbaarder zijn voor de bevolking in sectoren die voor hen van groot belang zijn. Gezondheidszorg, watervoorziening en kredietverstrekking zijn cruciale diensten voor de arme bevolking.
Financieel worden ngo’s steeds onafhankelijker van de staat omdat ze in toenemende mate winstgevende activiteiten uitbouwen (Haque, 2002, p421). Hoewel ngo’s vaak verondersteld worden niet gericht te zijn op winst, investeren ze steeds meer in bedrijven. Het gaat dan onder meer om bedrijven die koelinstallaties en telefoonsystemen installeren of de overname van noodlijdende overheidsbedrijven (1). Deze winstgevende activiteiten zorgen ervoor dat de staat minder inspraak heeft in hoe het geld van ngo’s besteed moet worden. Tegelijk worden ngo’s door hun omvang en goede imago ten opzichte van de staat belangrijke concurrenten voor het binnenhalen van buitenlandse fondsen. Ook binnen de ngo sector is veel ongelijkheid, zo gaan 60 % van al de buitenlandse fondsen naar acht ngo’s (0,04 % van het totale aantal ngo’s in Bangladesh) (Haque, 2002, p426).
Publieke aansprakelijkheid wordt elders op de blog besproken, maar het is toch belangrijk ook hier te wijzen op het feit dat ngo’s niet aansprakelijk zijn tegenover de bevolking, maar tegenover hun donoren of moeder ngo’s. Niets garandeert bovendien dat ngo’s intern even democratisch zijn als de doelstellingen van hun projecten. Kaderleden worden bijvoorbeeld vaak niet verkozen en de rol van charismatische leiders of stichters is in veel gevallen onbetwist. Hoewel 90 % van alle leden van de Grameen Bank vrouwen zijn, vertegenwoordigen zijn slechts vier tot zes procent van de lokale managers (Haque, 2002, p426).
Haque vat al deze ontwikkelingen samen als het herschrijven van het sociale contract (Haque, 2002, 425). De bevolking kan niet meer via haar stem, hoe minimaal die soms ook is, invloed uitoefenen op het beleid. Zij wordt door deze ontwikkelingen verplicht om te werken via ngo’s waar ze geen zeggenschap over heeft. Dit zorgt met andere woorden voor het depolitiseren van de problemen van de bevolking en met name van armoede. Ngo’s zorgen wel voor basisvoorzieningen maar niet voor structurele veranderingen. Door de diversiteit en onderlinge concurrentie is het zelfs mogelijk dat zij verdeeldheid zaaien onder potentiële bondgenoten voor politieke bewegingen. Illustratief voor de depolitisering van de problemen van de armen is de voorwaarde die hoort bij het eerder vernoemde promoten van ngo’s door de Wereldbank (zie hoger in deze blogpost). De Wereldbank ziet ngo’s als goede partners voor ontwikkeling enkel op voorwaarde dat zij hun politieke karakter verkleinen (Kamat, 2004, p168).
Kamat (2004) heeft het in deze context over de privatisering van de publieke sfeer. Burgers worden onder invloed van deze ontwikkelingen cliënten van een markt met basisvoorzieningen waarop zij in principe recht hebben. Hoewel ze meestal niet moeten betalen voor de diensten van ngo’s hebben burgers geen instrumenten om die rechten af te dwingen. Macht verschuift daarmee niet alleen van staat naar ngo maar ruimer gezien ook van burger naar donor.
Toch is het belangrijk ook de analyse van Haque kritisch te bekijken. Zoals in een andere blogpost (De legitimiteitsvraag van ngo’s) wordt aangehaald moet ook de werking van staten niet worden overroepen. In veel gevallen is de werking van de staat echt ontoereikend en bieden ngo’s een oplossing voor soms levensbedreigende situaties. Ook kunnen zij een belangrijke rol spelen in het emanciperen van arme groepen. De analyse van Haque is echter waardevol omdat ze ons wijst op het gevaar dat ngo’s kunnen vormen door niet-structurele oplossingen te bieden. Staten worden op die manier als het ware verslaafd aan ngo’s en donoren zonder zelf structurele oplossingen te ontwikkelen. Ngo’s worden op die manier zelf structuren waar niemand nog omheen kan. Het volledige systeem van basisvoorzieningen is dan niet afhankelijk van de bevolking van een land, maar van het beleid van donoren. Eens die geldkraan opdroogt staat de arme rurale bevolking van Bangladesh terug bij af.
-----------------------------------------------------------------------------------------
(1) http://www.gdrc.org/icm/summary.html
Haque, M. S. (2002). The Changing Balance of Power between the Government and NGOs in Bangladesh. International Political Review / Revue internationale de science politique, 23 (4), 411-435.
Kamat, S. (2004). The privatization of public interest: theorizing NGO discourse in a neoliberal era. Review of International Political Economy, 11 (1), 155-176.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten