NGO’s en staten, coöperatie binnen een globaal netwerk?

Binnen het gros van de literatuur die de complexe relatie NGO - staat behandeld, wordt een vrij eenzijdige visie naar voor geschoven waarbij machtsuitbreiding van NGO’s en staatserosie als twee onafscheidelijke en logisch op elkaar volgende concepten worden beschouwd. Hierdoor wordt het lezerspubliek gedwongen tot een zwart-wit-denken met als tegengestelde stellingnamen: de NGO’s, een hulpmiddel bij ontwikkeling en democratisering en de NGO’s, de nieuwe kolonialisten (Onishi, 2002). Een gevolg hiervan is dat ook de meerderheid van de blogposts er een zelfde visie op nahoudt. NGO’s worden daarbij verweten van het overnemen van staatsfuncties en paradoxaal genoeg tevens van hun beperking tot een basic-needs-werkwijze daarbij (zie Seeing like an ngo?, Keeping Africa small, Concurrentie tussen NGO's, NGO code of conduct, Toenemende macht van NGO's). De bedoeling van deze blogpost is echter niet het veroordelen van een dergelijke visie, maar wel het aanreiken van een meer alternatief en genuanceerd perspectief aan de hand van het wetenschappelijk artikel ‘States, NGO’s and International Environmental Institutions’ van de hand van Kal Raustiala.

De toenemende coöperatie van NGO’s in het hedendaagse internationale (politieke) debat kunnen we niet ontkennen. Hun werkterrein is over de jaren uitgebreid met activiteiten die vroeger enkel onder de autoriteit van de staat vielen. Daarbij vormen ze niet enkel een uitvoerende macht, maar tevens een beslissende macht aangezien ze steeds meer actief deelnemen aan de gesprekken die aan dergelijke activiteiten vooraf gaan. De centrale vraag is dan natuurlijk welke gevolgen deze nieuwe trend op termijn voor de staten zal hebben. Raustiala’s visie wijkt daarbij af van de algemene. Hij stelt dat de toenemende NGO -participatie in staatszaken niet ten koste gaat van de macht en centralisatie van de staat, maar juist de staat versterkt door deze actief te begeleiden bij deze activiteiten, alsook bij het debat omtrent en de tegemoetkoming aan globale ontwikkelingsproblemen. Bijgevolg zal deze NGO – staat coöperatie niet resulteren in een verval, maar juist expansie van de staat. NGO’s verlenen namelijk beleidsadvies, controleren verbintenissen en delegaties, minimaliseren verdragsrisico’s en vergemakkelijken de communicatie tussen staat en lokale veldwerkers. Dit laatst genoemde samenwerkingsvoordeel wordt vermeld in de blogpost NGO code of conduct. NGO’s zouden dichter bij de gemeenschap staan en daardoor efficiënter en meer doelgericht te werk kunnen gaan. Ze vormen de schakel tussen globale en lokale noden en actoren, zoals Raustiala Princen en Finger’s stelling aanhaalt (Princen & Finger, 1994).

Met deze visie zet Raustiala zich af tegen de vrij recente, doch traditionele tweespalt staat versus NGO binnen de literatuur van de laatste decennia. De relatie tussen beide wordt daar als inherent oppositioneel beschouwd en bovendien verbonden met ideeëngoed als ‘een in het nauw gedreven staatssoevereiniteit’ of ‘het begin van een grenzeloze wereld’. Raustiala gelooft wel in de continuïteit van de natiestaat. Als argument daarvoor wijst hij meermaals op de voordelen die een samenwerking tussen staat en NGO’s voor beiden kunnen bieden. In de blogpost Partnerschappen tussen de staat en NGO's als oplossing? krijgen we hier  een voorsmaakje van. Hier wordt namelijk gesteld dat NGO’s de staat kunnen bijstaan in de publieke dienstverlening en de staat door haar bijdrage op haar beurt duurzaamheid kan garanderen voor de projecten van de NGO’s. Beide visies verschillen echter in zekere mate van elkaar door het feit dat de samenwerking in de blogpost wordt voorgesteld als een oplossing voor de huidige situatie terwijl Raustiala dit eerder ziet als een actueel feit.

Ondanks deze positieve kijk kunnen we zijn visie evenwel niet als geïdealiseerd beschouwen. Door de nodige kanttekeningen te maken bij zijn ideeën en stellingen maakt de auteur zijn lezerspubliek bewust van de noodzaak aan een kritische en genuanceerde kijk bij een dergelijke problematiek. Zo wijst hij op het feit dat er een grote variatie bestaat aan NGO’s en staten en deze allemaal over eenzelfde kam scheren zou bijgevolg al te voorbarig zijn. Bovendien zijn niet alle NGO’s en staten gediend met een nauwgezette coöperatie. Bij deze laatste zijn het dan voornamelijk de ontwikkelde landen die minder enthousiast zijn aangezien zij een meer directe politieke en technocratische druk ervaren. Daarenboven komen niet alle NGO’s in aanmerking en delen niet alle NGO’s en staten gelijk in de voordelen indien er effectief een samenwerkingsplan wordt uitgewerkt. Ten slotte wordt samenwerking ook niet steeds als positief beschouwd, denken we daarbij maar aan de blogpost NGO's en internetcensuur, alsook aan vertraagde en moeizame onderhandelingen zoals we heden ten dage meermaals via de media te zien krijgen.

Sluitend kunnen we Raustiala’s visie dus zeker niet noemen. De voor- en nadelen van coöperatie tussen staten en NGO’s zijn afhankelijk van een veelheid aan factoren en bijgevolg moeilijk in te schatten. Bovendien spreekt hij zich niet uit over de langetermijneffecten voor beide actoren en het functioneren van het grensoverschrijdende globale relatienetwerk. Toch kunnen we Raustiala’s benadering, samen met deze van Sending en Neumann, beschouwen als een welkome vernieuwing en betere tegemoetkoming aan de hedendaagse globale politieke constellatie en de ‘global governance’ waarin zowel NGO’s, staten als de burgersamenleving actieve actoren vormen (Sending & Neumann, 2006). Ons blindstaren op concepten als soevereiniteit, autoriteit en legitimiteit leidt ons maar al te vaak naar een impasse. Een rationele benadering en analyse van de verschillende vormen van samenwerking en ‘governance’ via casestudies lijkt meer gebruikelijk en effectief voor het verkrijgen van inzicht in deze problematiek.

Referentielijst

Princen T. & Finger M. (1994). Environmental NGO’s in World Politics. Londen: Routledge

Raustiala, K. (1997). States, NGOs and international environmental institutions. International Studies Quarterly, 41 (4): 719-740.

Sending, O. J. & Neumann I.B. (2006). Governance to governmentality: analyzing NGOs, states, and power. International Studies Quarterly, 50 (3): 651-672.

Onishi N. (2002). Nongovernmental Organizations Show Their Growing Power. Geraadpleegd op 23 december 2008 op http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9502E5D91E38F931A15750C0A9649C8B63&sec=&spon=&pagewanted=1.

‘In the Service of All Nations? The Role of NGOs in Global Governance and Society’

Na mijn inleidende blogpost NGO’s en staten, coöperatie binnen een globaal netwerk? heb ik geopteerd voor een verderzetting van een kritisch en genuanceerd perspectief dat zowel staten, NGO’s als de burgersamenleving als actieve actoren beschouwd binnen een zich steeds verder ontwikkelende globale samenleving en het politieke debat dat daar onlosmakelijk mee verbonden is. Voor een beter begrip en meer gedetailleerde toelichting van deze problematiek bespreek ik het filmpje ‘In the Service of All Nations? The Role of NGOs in Global Governance and Society’ van het Princeton Colloquium on Public and International Affairs van 23 en 24 april 2004. Het colloquium had als doelstelling het onderzoeken, analyseren en bediscussiëren van het toenemend belang van NGO’s en de burgersamenleving bij diensten die traditioneel onder de autoriteit van de staat vielen. De twee subthema’s van waaruit deze probleemstelling benaderd werd, waren AIDS en de toenemende rol van NGO’s bij ‘nation-building’. Ik zal me echter enkel focussen op het laatste, namelijk de evaluatie van de implicaties van de toenemende betrokkenheid van NGO’s bij ‘nation-building’ en de effectiviteit van ‘public-private partnerships’ hierbij.

De ‘nation-building’ werd (onder andere) besproken aan de hand van de casus ‘Irak na de val van Sadam Hoessein’. In het filmisch verslag zijn er twee fenomenen die daarbij uitgebreid aan bod komen, namelijk de revival van de burgersamenleving en de samenwerking tussen NGO’s en (Amerikaanse) legerkrachten in de postconflict –context en meer specifiek de gevaren daarvan. De revival van de burgersamenleving wordt beschreven als een essentiële component bij het herstel van de Irakese maatschappij. Het gaat daarbij om groepen die vrijwillig en gezamenlijk optreden in functie van de bescherming en verdediging van algemene belangen en rechten. Ze zullen in toenemende mate op de voorgrond treden en hun stem laten gelden binnen de Irakese politiek en bij de heropbouw en verdere ontwikkeling van hun land. Andere belangrijke actoren die daarvoor mee instaan zijn NGO’s en het leger. In het filmpje wordt niet vermeld over welke nationaliteiten het daarbij specifiek gaat. Het Amerikaanse leger vormt binnen deze context een evidentie, al spreekt men bij algemene besluittrekkingen over NGO’s en ‘military forces’ zonder verdere specificatie. De tweede kerngedachte vanuit deze casus is dus de brugfunctie die NGO’s vervullen tussen legerinstanties van het interveniërende land of organisatie, in dit geval de VS, en de burgerbevolking, in dit geval de Irakezen. NGO’s slaan niet alleen de brug tussen de cultuur van het conflict- of ontwikkelingsland en het interveniërende land, maar ook tussen de militaire en de burgercultuur. Het is vooral de militaire cultuur waar Irakezen zich moeilijk aan kunnen aanpassen. Wat door een soldaat als een gangbare procedure wordt beschouwd, is voor een Irakese burger vaak een teken van gevaar. NGO’s overbruggen deze kloof in zekere mate.

Een belangrijke vraagstelling die hier uit volgt is: hoe dicht kan een NGO samenwerken met de legerinstanties zonder zijn onafhankelijkheid te verliezen en daardoor zelf een doelwit te worden in het conflictland? De burgerbevolking in Irak heeft, aldus de vertegenwoordigers van enkele NGO’s, geen helder zicht en goed begrip van de rol en unieke eigenheid en onafhankelijkheid van internationale humanitaire organisaties. Wanneer NGO’s bovendien nog geëscorteerd worden door het leger, of gebruik maken van dezelfde wagens en zelfs kledij, treedt er verwarring op bij de Irakese burgerbevolking die geen duidelijk onderscheid meer kan maken tussen beide en zich nog meer bedreigd zal voelen. Kidnapping of gijzeling van NGO- medewerkers, alsook het beschieten van hun verblijven, kunnen hiervan het gevolg zijn. Wanneer NGO’s de steun en bescherming van de burgerbevolking genieten, is de kans groter dat ze heelhuids door dergelijke moeilijke tijden van spanning en conflict geraken. Wanneer de burgerbevolking hen echter gaat beschouwen als onderdeel van een militaire operatie of een politiek project dat ingaat tegen hun eigen belangen en interesses, dan is hun veiligheid niet verzekerd. Er bestaat geen eenvoudig antwoord of tegemoetkoming aan deze gevaren. NGO’s hebben namelijk zelf de keuze in hoeverre ze met legerinstanties in zee willen gaan. Reflectie en overleg met alle betrokken actoren kan natuurlijk een eerste stap in de goede richting zijn. Dit impliceert geen noodzakelijke neutraliteit van NGO’s. Wel worden ze verondersteld onpartijdig en onafhankelijk te zijn.

Gezien de duur en uitgebreidheid van de verschillende gespreksonderwerpen zag ik me genoodzaakt me enkel tot de casus nation-building in Irak te beperken. Dit maakt wel dat de besluittrekkingen van het colloquium zeer algemeen zijn en bijgevolg niet direct aansluiten op de hier besproken problematiek. Een eerste eindconclusie is dat er een noodzaak bestaat aan intensieve investering in onderzoek en kennis. Maar al te vaak wordt er ingegrepen in een conflictland zonder een degelijke voorkennis of beperkt men zich tot ‘quick fix solutions’. Een tweede conclusie bespreekt de noodzaak aan een ‘open mind’ en de wil en bereidheid tot rondetafelgesprekken met alle betrokken actoren. Het voornaamste agendapunt daarbij is een duidelijke rolverdeling en –beschrijving. De regeringen van conflict- en ontwikkelingslanden mogen hierbij niet langer genegeerd worden. Heden ten dage treden ze ‘back in the picture’ en eisen ook zij hun rol op.

Na het bekijken van het filmpje meen ik te kunnen stellen dat het colloquium er ondanks zijn klinkende titel toch een vrij eenzijdige visie op nahoudt. Zo wil men de relatie tussen NGO’s en staten bespreken binnen ‘global governance’, maar beperkt men zich tot de relatie tussen NGO’s en de regering van het interveniërende land. De regering van het conflictland komt als actor nauwelijks aan bod. Bovendien vormt de casus Irak niet direct een excellent voorbeeld aangezien het daarbij ging om interventie en nation-building zonder goedkeuring van de VN. Voor een korte reflectie over nation-building of humanitair imperialisme is er geen tijd of ruimte (Chomsky, 2008 & Berger, 2006). Ondanks deze cruciale gebreken en tekortkomingen vormt dit colloquium een mooi praktijkvoorbeeld van zijn eigen besluitvorming, namelijk kennisvergaring en rondetafelgesprekken. En niettegenstaande het feit dat nog niet alle actoren aan bod komen, is het inzicht in de noodzaak ervan toch al in zekere mate aanwezig.

Referentielijst:

Berger, M.T. (2006). From Nation-Building to State-Building: the geopolitics of development, the nation-state system and the changing global order. Third World Quarterly, 27(1): 5-25.

Chosmky, N. (2008). Humanitarian Imperialism. The new doctrine of imperial right. Monthly Review, 60(4).

Raustiala, K. (1997). States, NGOs and international environmental institutions. International Studies Quarterly, 41 (4): 719-740.

Sending, O. J. & Neumann I.B. (2006). Governance to governmentality: analyzing NGOs, states, and power. International Studies Quarterly, 50 (3): 651-672.

Princeton Colloquium on Public and International Affairs. (2004). In the Service of All Nations? The Role of NGOs in Global Governance. Geraadpleegd op 27 december 2008 op http://www.youtube.com/watch?v=f9DPkUMZcHE.