Slimming down the State: ngo’s, weak states en de outsourcing van publieke dienstverlening

Traditioneel zorgt de staat voor de gezondheidszorg, onderwijs, huisvesting,... Maar omdat vele landen in het Zuiden daarvoor niet de middelen hebben én het neoliberale denkbeeld net wenst dat de staat zich niet bezighoudt met dergelijke dienstverlening, nemen andere actoren steeds meer de plaats van de staat in. Ngo’s zijn zeer actief in de betreffende sectoren en worden gezien als de ideale speler om de functies van de staat over te nemen.

Echter, het gevaar van staatserosie dreigt. Hoe zwakker de staat, hoe meer staatstaken door ngo’s ingevuld zullen worden. Uiteindelijk zal de staat enkel nog de onpopulaire sectoren, zoals belastingen, als de hare kunnen beschouwen. Een afweging tussen de bijdragen van de ngo’s en de uitholling van de staat dringt zich op.

vrijdag, december 05, 2008

Partnerschappen tussen de staat en NGO's als oplossing?


In de voorgaande berichten van deze blog staat vooral het debat centraal over de gevaren die kunnen bestaan indien NGO’s in toenemende mate als vervanger van de staat optreden. Zo is er ingegaan op de problemen van accountability van NGO’s (NGO's en accountability), op problemen van legitimiteit van NGO’s (De legitimiteitsvraag van NGO's), op het gevaar van een toenemende afhankelijkheid van staten van deze NGO’s (Zijn NGO’s de nieuwe kolonisten?) en op het depolitiseren van problemen van de bevolking (De toenemende macht van NGO's in Bangladesh). Uit dit debat is in de literatuur een bepaalde opinie gegroeid die pleit voor partnerschappen of samenwerking tussen overheden en NGO’s (zie ook Pfeiffer, 2003; Zafar Ullah, Newell, Ahmed, Hyder & Islam, 2006). In wat volgt willen we graag ingaan op een artikel ‘State, voluntary and private sector partnerships for slum upgrading and basis service in Nairobi City Kenia van Kefa M. Otiso dat kadert binnen deze opinie.

Centraal in dit artikel staat dat een driesectoren partnerschap tussen de staat- (publieke sector), de vrijwillige en private sectoren de beste manier is om tegemoet te komen aan de basisnoden van de bevolking in Derde Wereldlanden – specifiek in dit artikel voor noden omtrent stedelijke huisvesting en diensten. De samenwerking tussen deze partners biedt volgens Otiso (2003) immers unieke en versterkende krachten die de effectiviteit van de partners zou kunnen verhogen. Door samen te werken verzacht men namelijk de zwakheden van elke partner door gebruik te maken van de sterkten van de andere actoren. Bijvoorbeeld waar staatsinspanningen vaak grootschalig zijn maar gelimiteerd in impact, en waar initiatieven van NGO’s vaak een diepe impact hebben maar kleinschalig zijn, kunnen private diensten zowel grootschalig zijn en een diepe impact hebben op voorwaarde dat deze winstgevend zijn en goed geregeld zijn.

Door de sterkten van de partners te benutten om de sectorgebonden zwakten te overbruggen bevordert men dus de efficiëntie en het rationeel gebruik van middelen door het minimaliseren van competitie en duplicatie tussen de drie partners, door het opbouwen van lokale capaciteit en empowerment en door het verspreiden van de beste praktijken in het verlenen van diensten. Met andere woorden, het is een middel om bepaalde, in deze blog reeds vermelde, zwakten van NGO’s (maar ook van de staat en de private sector) te overwinnen. Er zijn volgens Otiso (2003)echter ook nadelen verbonden aan deze sectoriële partnerschappen. Eerst en vooral is het moeilijk om een samenwerking op te starten indien de partners niet dezelfde objectieven hebben. Ten tweede leiden ongelijke partnerschappen tot onderwerping van de zwakkere partners wat verschillende nadelige gevolgen kan hebben.

De mate van betrokkenheid van elke sector binnen zo’n partnerschap kan volgens Otiso (2003) variëren. De reden van samenwerking is echter voor elke partner dezelfde: het verhogen van sterkten en het overwinnen van eigen zwakten door gebruik te maken van de sterkten van de andere sectoren. Iedere partner is dus gebonden om samen te werken door de specifieke voordelen die het hen kan bieden en die opwegen tegen de kosten van deelname aan deze samenwerking. Zo kan de staat aangetrokken zijn tot deelname voor politieke steun en legitimiteit te verkrijgen en voor de bevrediging van bepaalde noden van hun bevolking die het resultaat zijn van deze samenwerking. De private sector neemt deel omdat partnerschappen winstgevende kansen kunnen bieden zoals contracten om bepaalde diensten te verlenen. Tenslotte zal de vrijwillige sector, waaronder de NGO’s vallen, meewerken omdat het zowel concrete als minder concrete voordelen biedt zoals geld, materiele bijdragen, overheidssteun en een zekere goodwill.

Het is duidelijk dat Otiso (2003) een fervente voorstander is van deze partnerschappen (die ook wel PPP's - publiek-private partnerschappen - genoemd worden) in de ontwikkelingshulp. In vele artikels die in dit debat worden gevoerd wordt vooral specifiek ingegaan op de samenwerking tussen NGO’s en overheden. Zo stellen bijvoorbeeld Rosenberg, Hartwig en Merson (2008) dat de relatie met de overheid de duurzaamheid en de bijdrage op lange termijn van projecten van NGO’s kan versterken. NGO’s kunnen omgekeerd nuttig zijn in het helpen van de overheid om hun missie in het beantwoorden aan de noden van armen te volbrengen en kunnen ze de publieke dienstverleningsystemen versterken (Pfeiffer, 2003). Niet alle voorstanders van partnerschappen in ontwikkelingshulp zien dus niet meteen de private sector als partner. Het is echter niet duidelijk in het artikel van Otiso (2003) welke voordelen de private sector precies kan bieden. Wel wordt gesteld dat overheden, donoren en rijke gemeenschappen regelmatig een overeenkomst met deze sector sluiten met om in de nood aan huisvesting, infrastructuur en andere basisnoden te voorzien.

In de literatuur die pleit voor partnerschappen in ontwikkelingshulp bestaat volgens Haque (2004) de neiging om enkel de positieve uitkomsten te benadrukken. Dit zien we ook terug in het artikel van Otiso (2003) waar slechts een kleine, niet-uitgewerkte notie wordt gegeven van mogelijke onderwerping van zwakkere partners. Zelfs diegenen die zich focussen op de negatieve impact zijn grotendeel enkel bezorgd om de ongunstige organisatorische en methodologische uitkomsten van partnerschappen zoals dat deze veel tijd in beslag nemen, dat deze schaarse middelen vereisen voor het opbouwen van vaardigheden in deze samenwerking, etc. (Haque, 2004). Haque (2004) stelt echter dat er ook gekeken moet worden naar de finale doelstellingen van ontwikkeling en empowerment van dit partnerschap. In zijn artikel besluit hij dan ook dat partnerschappen tussen de staat en NGO’s nogal inefficiënt en niet bevorderlijk zijn om doelstellingen van ontwikkeling en sociale empowerment te bereiken.

We willen tenslotte nog even ingaan op de rol van donoren. Bij verschillende auteurs (zoals Campbell, 1996; Brinkerhoff, 2003) vinden we terug dat de rol van donoren cruciaal is in het beginnen aan en opstarten van partnerschappen tussen de staat en NGO’s. Ten eerste omdat zowel de staat als NGO’s afhankelijk zijn van deze donoren. Ten tweede hebben deze donoren relaties met beide partners waardoor deze de communicatie tussen beiden kan faciliteren. Tenslotte spelen donoren een grote rol in de competitie voor fondsen tussen beide partners en kunnen zij deze competitie verzachten en overbodig maken.

-------------------------------------------------------

Binkerhoff, J. M. (2003). Donor-funded government-NGO partnership for public service improvement: Cases from India to Pakistan. Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 14 (1), 105-122.

Campbell (1996). The potential for donor mediation in NGO-state relations: An Ethiopien case study. Institute of Development Studies. Geraadpleegd op 10 december, 2008, op http://www.ids.ac.uk/ids/bookshop/wp/Wp33.pdf

Haque, S. (2004). Governance based on partnership with NGOs: implications for development and empowerment in rural Bangladesh. International Review of Administartive Sciences, 70 (2), 271-290.

Otiso, K. M. (2003). State, voluntary and private sector partnerships for slum upgrading and basic services delivery in Nairobi City, Kenya. Cities, 20 (4), 221-229.

Pfeiffer, J. (2003). International NGOs and primary health care in Mozambique: the need for a new model of collaboration. Social Science & Medicine 46, 725-738.

Rosenberg, A., Hartwig, K. & en Merson, M. (2008) Government–NGO collaboration and sustainability of orphans and vulnerable children projects in southern Africa. Evaluation and Program Planning, 31 (1), 51-60.

Zafar Ulla, A. N., Newell, J. N., Ahmed, J. U., Hyder, M. K. & Islam, A. (2006). Government-NGO collaboration: the case of tuberculosis control in Bangladesh. Health Policy and Planning, 21 (2), 143-155.

2 opmerkingen:

scrivit zei

Boeiende blog. Ik heb even de bijdrage ‘Partnerschappen tussen de staat en ngo’s als oplossing?’ doorgenomen. Een drie-sectoren-partnerschap (tussen staats-, vrijwillige en private actoren) wordt door Otiso beschouwd als de beste manier om in de basisbehoeften van noodlijdenden uit ontwikkelingslanden te voorzien. Als voordelen haalt hij ondermeer een grotere effectiviteit en een meer rationeel gebruik van middelen aan (minimaliseren competitie/duplicatie tussen de partners onderling). Nadelen zouden onder meer optreden wanneer partners niet dezelfde objectieven voor ogen hebben of wanneer er een onevenwicht is binnen deze partnerschappen waardoor zwakkere partners (staan die partners voor het ontvangende land?) aan invloed/inspraak inboeten.

Die partnerschappen vind ik bijzonder interessant omdat ze een enorm potentieel hebben. Ontwikkelings-ngo’s en multinationale ondernemingen stonden vroeger lijnrecht tegenover elkaar. MNO’s werden gezien als het verlengstuk van een onrechtvaardig kapitalistisch systeem en als uitbuiters van ontwikkelingslanden, terwijl ngo’s de schadelijke effecten van dit economisch systeem op de bevolking trachten te verhelpen. Deze periode lijkt voorbij te zijn en de handen worden in elkaar geslaan.

Toch enkele bedenkingen omtrent die publiek-private partnerschappen (PPP’s). Als zowel de staat, ngo’s en private sectoren erin vertegenwoordigd zijn, dringt de vraag zich op aan wie zij dan verantwoording afleggen. Van de bijdrage over ngo-accountability onthoud ik vooral het gebrek aan downward en strategische accountability, maar dit behandelt jammergenoeg niet de PPP’s.

Verder stelt Haque terecht dat er heel wat nadelen verbonden zijn aan deze partnerschappen. Zo heb ik mijn twijfels over de doelstelling die private actoren hebben. Immers, dit zijn commerciële ondernemingen wiens raison d’être uit winst maken bestaat. Zij zullen zich vooral richten op korte termijn doelstellingen. Armoedebestrijding is echter een lange termijn doelstelling. Hierop verder redenerend is een ander nadeel dat deze actoren niet altijd duurzame hulp geven. Wanneer de winsten tegenvallen, zou men zich weleens durven terugtrekken uit het partnerschap met alle negatieve gevolgen vandien.
Deze niet-geïnstitutionaliseerde samenwerking heeft wel het voordeel van zijn flexibiliteit mee. Nadelen zijn dan weer dat deze partnerschappen explosief gegroeid zijn het laatste decennium waardoor de samenwerkingsverbanden van een staat bijzonder troebel geworden zijn. Wie wat doet en waarom in een land is niet altijd duidelijk.

Op het einde wordt op de cruciale rol van donoren gewezen voor het opstarten van PPP’s. Dit houdt echter het gevaar in dat de keuze van deze donoren niet altijd machtsneutraal is. Belangen van donoren of privébelangen van bedrijven kunnen bepalend zijn voor de beslissing met wie ze in zee gaan, wat tot een onrechtvaardige verdeling van middelen kan leiden. Ook hier is de transparantie in de keuze wie met wie samenwerkt ver zoek.

PPP’s kunnen een goede aanvullende rol op zich nemen voor ontwikkelingshulp, maar dan ook enkel aanvullend. Een nauwe samenwerking met de Verenigde Naties die toeziet op alle partnerschappen en deze coördineert, zou een ideale oplossing zijn voor de steeds toenemende complexiteit. Deze zou dan ook de verschillende initiatieven achteraf kunnen evalueren. Een initiatief hieromtrent dat uitgaat van de VN is de Global Compact.

Om af te ronden vind ik het opvallend blijven dat met de neoliberale doorbraak in de jaren 70 de staat zijn publieke dienstverlening moest privatiseren om zo de vrije markt niets de vrije markt te stimuleren. Is een gelijkaardige trend nu terug te vinden bij ontwikkelingshulp dat met de intrede van private actoren gedeeltelijk geprivatiseerd wordt?

Kirsten zei

Graag had ik een aanvulling gemaakt bij deze blog met betrekking de samenwerking die bestaat tussen de NGO’s, bilaterale en private donoren. Het wordt duidelijk dat velen voorstander zijn van deze samenwerking en de voordelen dus sterk benadrukken. Uiteraard brengt deze samenwerking inderdaad vele voordelen met zich mee. Door de krachten te verenigen kunnen bepaalde zwakheden inderdaad uitgeschakeld worden. Zo zal er waarschijnlijk sprake zijn van een meer structurele en diepgaande aanpak. Samenwerking leidt sowieso tot meer coherentie. Maar wat als deze coherentie nu net een nadeel blijkt te zijn?

Uit het artikel ‘Blind Spots on the Map of Aid Allocations’ (1) blijkt dat hulp van de staat en van NGO’s complementair is. Wat betekent dit nu juist? Dat beide actoren op dezelfde plaatsen werken maar bijvoorbeeld aan andere projecten, ze vullen elkaar met andere woorden aan. Is dat goed? Ja, voor de landen waar er samengewerkt wordt is dat zeker een goede zaak, maar wat met de landen die voor staten niet belangrijk zijn of niet prioritair zijn? Zullen NGO’s deze landen dan ook in de kou laten staan?

In deze tekst wordt dit geïllustreerd aan de hand van een casus van twee vergelijkbare Afrikaanse landen: Malawi en de Centraal-Afrikaanse Republiek. Beide landen ondervinden een hoge armoedegraad: in Malawi zouden er 4 miljoen mensen onder de armoedegrens leven, in de Centraal-Afrikaanse Republiek zouden dit er ongeveer 3 miljoen zijn. Toch is er een zeer duidelijke discrepantie in de geleverde hulp. Malawi ontving in 2005 €480 miljoen aan bilaterale hulp en voor €80 miljoen hulp van NGO’s. Dit staat in sterk contrast tot de Centraal-Afrikaanse Republiek die €71 miljoen ontving via bilaterale hulp en 1 miljoen aan hulp via NGO’s. Malawi kreeg dus meer dan een zevenvoud van de hulp die de Centraal-Afrikaanse Republiek kreeg. Hetzelfde fenomeen duikt op in andere landen: Nigeria, Guinee-Bissau, Togo, India en Moldavië zijn landen die net als de Centraal-Afrikaanse republiek worden achterwege gelaten, in tegenstelling tot Uganda, Mozambique, Nicaragua, Tanzania en Peru die erg sterk ondersteund worden.

Uiteraard is dit een zeer gevoelige discussie. Want welke factoren bepalen welk land er meer of net minder hulp krijgt? En vooral, welke factoren wegen het zwaarste door? Uit de tekst van McGillivray (2) blijkt dat hiervoor een “regel” bestaat. Landen die namelijk een sterker beleid en een sterkere institutionele inbedding hebben zouden voorkeur moeten krijgen omdat zij beter en sneller zullen groeien dankzij ontwikkelingshulp, in tegenstelling tot zwakkere staten. Dit paradigma staat volledig in het teken van het bereiken van de millenniumdoelstellingen. Toch blijkt dat billaterale donoren zich af en toe door andere doeleinden laten leiden en dus ook hulp verlenen aan ‘weak states’ die doorgaans een achterstand hebben wat betreft hulpallocatie. Wat dan de bepalende factor, om al dan niet hulp te verschaffen, voor donerende landen wel is, kan erg verschillen. Ik wil hier graag terugkomen op de discrepantie tussen Malawi en de Centraal-Afrikaanse Republiek. Uit een onderzoek van Koch & van de Koolwijk (3) blijkt dat er bijvoorbeeld in het geval van de Centraal-Afrikaanse Republiek sprake is van een imagoprobleem. De Centraal-Afrikaanse Republiek krijgt namelijk een disproportioneel negatief imago aangemeten waardoor er beduidend minder hulp wordt verleend aan hen en dit bijgevolg ook niet in vraag wordt gesteld.

Bijkomende problematiek volgens mij is dat NGO’s zich laten leiden door deze bilaterale donors. Uit het onderzoek van Koch blijkt dat NGO’s zich laten beïnvloeden door de politieke voorkeuren van de eigen donoren, historische en culturele banden met het land, de aanwezige instituties, actoren en structuur in het land. Nog duidelijker is dat NGO’s verkiezen in landen te opereren waar bilaterale actoren ook zeer actief zijn. Hier zijn twee mogelijke verklaringen voor. Ten eerste zouden NGO’s zich gaan richten naar de verwachtingen van de overheid ten gevolge van bepaalde reguleringen en controlemechanismen waaraan zij onderworpen worden. De keuze blijft bij hen maar toch zou hun voorkeur dan uit gaan naar gebieden waar de staat ook actief is. Een tweede verklaring is dat NGO’s geloven dat zij meer effectief en efficiënt te werk zouden kunnen gaan in gebieden waar de staat ook actief is. Op die manier zouden zij als een aanvulling op de staatssteun kunnen dienen.

Het is dus een dilemma waarvoor we staan: willen we meer efficiëntie of meer gelijkheid? Wil men structurele diepgaande hulp om enkele landen er bovenop te helpen of willen we de globale armoede naar beneden halen? Ik heb zeker niet de bedoeling om de bestaande hulp neer te halen, maar wil bij deze een kritische blik werpen op de allocatie ervan. Bovendien lijkt het mij toch een belangrijke kritiek op de partnerschappen tussen NGO’s en bilaterale actoren. Er zijn uiteraard vele voordelen verbonden aan een nauwe samenwerking, wat praktische elementen betreft maar ook qua doeltreffendheid. Toch moet de bedenking gemaakt worden of de hulp niet beter gespreid kan worden in plaats van alle hulp te concentreren. Misschien zijn deze samenwerkingsverbanden toch niet zo’n ideale uitvalsbasis en moet het clusteren van NGO’s en bilaterale hulp vermeden worden?

(1)Koch, D.J. (2007). Blind spots on the map of aid allocations. WIDER- United Nations University, Helsinki, Finland.
(2) McGillivray, M. (2005). Aid allocation and fragile states. WIDER- United Nations University, Helsinki, Finland.
(3) Koch, D.J. en van de Koolwijk, D. (2008, 9-12 juli). Do Country Images Affect Private Aid Agency location choices? 8th International Conference of ISTR “The Third Sector and Sustainable Social Change: New Frontiers of Research”, Barcelona, Spanje.